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小池都知事「豊洲市場問題対応」をコンプライアンス的に考える
2016年11月9日 郷原信郎が斬る
小池百合子都知事が、9月10日土曜日に豊洲市場の土壌汚染問題に関する「緊急会見」を開き、専門家会議で土壌汚染対策として建物の地下も含めて「盛り土」を行うことを提言し、都もそのような説明をしていたのに、実際には、建物の地下では「盛り土」が行われず、空間になっていたことを明らかにした。11月に予定されていた築地市場の豊洲への移転を延期する方針を発表した10日後だった。それ以降、この問題は、東京都民のみならず、社会全体にとっても重大な問題として、連日、マスコミで取り上げられてきた。
この問題では、11月1日に、小池知事が、「都の幹部8名が、盛り土をしないことを決めた実務上の決定者、また事実を知り得る立場にあった者であった」として、懲戒処分の手続きを行うことを明言した。
そして、11月4日に東京都が公表した「豊洲市場移転に関するロードマップ」によると、現在設置している専門家会議と、市場問題プロジェクトチームが中心となって安全性等の検証を行い、その後に環境アセスメントに入る。環境影響が軽微の場合は1、2カ月程度で終了するが、影響が大きい場合は再検討が必要で15カ月程度かかる。環境アセス次第では、追加対策工事が生じる可能性があり、最後に農相への認可手続きを経て、移転は2018年以降に大きくずれ込むとのことである。
築地市場の設備が老朽化し、市場としての機能が著しく低下する中、整備がほとんど完了している豊洲市場には移転ができず、一日500万円の維持費がかかる状況が、今後もかなりの期間続くことになる。
このような事態になってしまったことについて、豊洲市場自体の問題と、それに関する東京都の対応にどのような問題があり、それがどのように取り上げられ、マスコミや世の中がどのように反応してきたのか、これまでの経過を振り返ってみたい。
安全性・健康被害に関連する問題のコンプライアンス要素
官公庁や企業の事業や業務に関して、安全性や健康被害が問題になる場合、コンプライアンスの視点から問題となる要素が３つある。①「客観的な安全性」、②消費者、利用者等の「安心」、そして、③事業や業務に関する情報開示・説明責任である。
この３つの要素は、相互に密接に関わっている。
まず、①の「客観的な安全性」が最も重要であることは言うまでもない。法令上の基準を全て充たすだけではなく、考え得るあらゆるリスクに対応する万全の措置をとることが「安全コンプライアンス」として不可欠である。
しかし、いくら客観的には安全であっても、そして、危険性が合理的に否定できても、安全ではない印象・イメージを持たれることで②の「安心」が損なわれる場合もある。
そこで、重要となるのが、③の情報開示・説明責任を十分に尽くすことだ。それによって、「安全」であることへの信頼が確保され、「安心」を得ることができる。もし、情報開示が十分に行われていないと「隠ぺい」と批判され、事実に反する情報の開示を意図的に行っていた場合には、「改ざん」「偽装」「ねつ造」による厳しい批判・非難を受け、組織の信頼が失われるだけでなく、「安心」も著しく損なわれることになる。
かかる意味において、組織にとって、その活動をめぐる「情報開示」を積極的に行うことは重要である。しかし、組織の活動や業務をすべて公開し、透明にすることが求められているわけではない。情報開示が求められる程度は、事業・業務の内容や問題の性格、重要性によって異なる。
また、開示された「情報」が正しく理解されず、誤ったイメージによって、価値判断や評価が行われることで、大きな弊害が生じる場合もある。情報開示は、受け取る側の「情報リテラシー」如何によっては、「負の作用」を生じることに注意しなくてはならない。特に、「安全性」の問題に関して、専門的な知識がなければ意味が正しく理解できない数値などが公表された場合、マスコミの取り上げ方によっては、健康への影響等について、誤ったイメージが広がってしまい、正しい判断をすることが著しく困難になることもある。
豊洲移転問題のコンプライアンス的整理
東京都にとって、築地市場の豊洲への移転問題は、上記の①～③が複雑に交錯する困難なコンプライアンス問題である。
土壌に汚染物質を含む工場跡地に生鮮食品を扱う市場を建設するのであるから（そのような立地を選択したことの是非はおいておくとして）、まず、①の「安全性」に関して、土壌汚染対策等において法令上の基準を充たすことはもとより、健康被害の可能性をなくすための万全の安全対策が求められることは言うまでもない。
次に、②の「安心」に関してだが、これは「安全性」を確保するための対策が万全であることについて、市場関係者や消費者等に理解・納得してもらい、それを通して「安心」を得なくてはならない。そのために、豊洲への市場移転を決定した当事者の東京都側が「安全」と判断するだけではなく、その判断を客観化するための外部の専門家による検証を行うことが必要となる。
そして、③の「情報開示」に関しては、安全性に関わる事項について十分な情報開示を行うことと、安全対策等に関する議会での質問などに対して正確な説明を丁寧に行うことである。
築地市場の豊洲への移転は、石原知事時代の2001年に決定された方針にしたがい、その後の猪瀬知事時代、舛添知事時代も着々と進められてきた。その過程で、安全対策を外部の専門家が評価する枠組みとして設置されたのが「専門家会議」であり、その方針に沿って、外部者からなる「技術会議」での議論も踏まえて、建設計画が具体化されてきた。
こうして新市場の整備のほとんどが完了し、11月7日に予定された移転に向けての最終段階の作業が進められていた今年8月に、舛添知事の辞任を受けての都知事選挙で圧勝した小池百合子氏が都知事に就任し、豊洲への市場移転問題への対応の「主役」の座に登場することになった。
小池氏は、自らの著書（「東京ＷＯＭＥＮ大作戦」2008年）で、市場は築地での建替えが妥当だとし、豊洲は東京五輪用のメディアセンターなど、食との関係の薄い分野で活用すべきと述べていた。都知事就任後、都政改革本部を設け、「都政改革」の方針を打ち出している小池氏が、豊洲への移転について、どのような判断を下すのかが注目された。
しかし、この時点での判断というのは、市場の豊洲への移転の是非を判断する段階、或いは、その建設途中の段階のものとは異なる。既に、6000億円近くもの巨費が投じられて建物や設備のほとんどが完成しており、11月の移転に向けて、冷凍業者等は設備の稼働に入っている。移転を中止すれば、投じられた費用の大部分はドブに捨てることになるし、延期した場合も、一日500万円を超える維持費がかかる。常識で考えれば、豊洲への移転を中止又は延期できる時期は、とうに過ぎているといえるだろう。
それでも、豊洲への移転自体を見直すとか、移転時期を大幅に延期する必要性が生じる場合もあり得る。その理由があるとすれば、①の安全性の問題である。
もし、豊洲市場の土壌汚染など、安全性に関して疑念を生じさせる事実が新たに発見されたのであれば、人の健康に関わる問題であるだけに、巨額の整備費用や維持費のことなど言っていられないだろう。客観的に安全と言えるか否かを、あらゆる観点から徹底的に再検証し、その結果如何によっては移転中止ということもあり得る判断である。しかし、①の安全性以外の問題で、移転を中止ないし大幅に延期する理由は考えにくい。
客観的な安全性には問題がないにもかかわらず、都民の間に「不安」が生じているのであれば、その不安を解消すべく最大限の努力をすべきであるし、情報開示・説明が不十分であるために、不安が解消できていないということであれば、改めて情報開示・説明を行うことで、安全性に対する疑問を解消することが何より重要となる。
要するに、①の「安全性」の問題と切り離して、裸のまま②の「安心」、③の「情報開示・説明責任」の問題を取り上げても、それだけでは豊洲への移転の見直しや延期を正当化できるとはいえないのであり、予定どおり移転することの是非の判断は、兎にも角にも、①の「安全性」の問題にかかっているのである。
豊洲への移転延期の理由
8月31日に豊洲への移転を延期することを発表した際、小池氏が挙げた延期の理由は、①の「安全性」の観点だけの単純なものではなかった。
「都民ファースト」の観点から、第１に「安全性への懸念」、第２に「巨額かつ不透明な費用の増大」、第３に「情報公開の不足」という３つの理由から、延期を決断したとの説明であった。
「安全性への懸念」については、2014年11月18日から2年間の予定で土壌汚染対策の安全性の確認のための地下水のモニタリングが行われているので、その完了前に豊洲市場を開場することはできない、2年間のモニタリング結果を見届けることは、安全性の確認の説得力ということにおいて譲ることはできない、という理由だった。
確かに、土壌汚染対策は、もしそれが不十分であれば、地下水のモニタリングの結果に表れるのであるから、予定のモニタリングが完了する前に、市場を開場すべきではないというのは「正論」である。しかし、既に前知事の時代に、11月 7日開場の予定で、全てが動いている。それを延期することで、市場関係者に重大な影響が生じることは避けられない。仮に、地下水モニタリングが完了していないことだけを理由にして移転を延期し、最後のモニタリングの結果に全く問題がなかった場合、結果論ではあるが、小池氏の移転延期の判断によって大きな損失が生じたということになる。そこで、第１の「安全性への懸念」に付け加えられたのが、第２、第３の理由なのであろう。
しかし、第２の「巨額かつ不透明な費用の増大」というのは移転延期の理由になるだろうか。建設費が当初の予定を大幅に上回っていることは事実だが、その費用は、既に前知事までの時代に投じられてしまっている。移転を中止すれば、投じられた費用の多くはムダになり、移転を延期すれば多額の維持費用がかかることになり、都民の負担をさらに増大させることになるだけだ。「巨額かつ不透明な費用の増大」については、その経緯について十分な事実解明が行われるべきであるし、その結果、関係者の責任追及や、支払った費用の返還や賠償を求める事態に発展することはあり得るが、移転の中止・延期の理由になるものではない。
そこで、第３の「情報公開の不足」という理由が持ち出され、「都民ファースト」という小池氏のスローガンの中心とされている「情報公開」にも関連するものとして重視されることになった。
小池氏は、この点について、記者会見で
と述べている。
しかし、安全性の問題と離れて、情報開示・情報公開が十分ではなかったことが、既に建物設備が完成している豊洲市場の開場を中止したり、大幅に延期したりする理由になるといえるのだろうか。「安全性」に関して問題がないことが客観的に明らかなのに、情報開示に問題があり、「安心」が得られていないというのであれば、改めて、それを十分に情報開示、説明すべきである。そして、その反省を、情報公開に関する都政改革に結び付けていけばよいのである。従前の情報開示に問題があったとしても、「客観的な安全性」の問題から離れて、移転を中止・延期することの理由にはならないのではないか。
既に建物・設備は完成し移転を目前に控えていた豊洲市場開場を延期することの是非を考えるのであれば、本来、「安全性」の問題に議論を集中すべきであった。ところが、小池都知事の会見での説明によって、論点が、「それまでかけてきた費用の正当性」「情報開示の内容」等に拡散することになった。
「盛り土」中心のストーリー展開
そして、延期発表から10日後の9月10日、土曜日の「緊急会見」で、小池氏が、敷地全体で行われるという方針であった「盛り土」が、建物の地下では行われていなかったことを明らかにし、問題を指摘したことで、それ以降、豊洲への移転問題は、「盛り土」の問題を中心にストーリーが展開していくことになった。まさに、小池劇場での小池監督主演映画“盛り土”の開演である。
本来、「盛り土」は、工場跡地に立地する豊洲市場の土壌汚染対策の唯一の方法というわけではなく、一つの手段に過ぎない。ところが、「盛り土」が建物の地下で行われていなかったのが、いかなる理由なのか、誰が決めたのか、なぜ、その事実が正しく情報開示されていなかったのか、という「盛り土」に関する事実だけがクローズアップされてきた。
しかも、建物の地下で「盛り土」を行っていないのに、行っているように説明していたというのは、「情報開示」、つまり上記③の問題なのであるが、それを、①の「安全性」の問題、②の「安心」の問題と関連づけ、さらに、小池都政改革の目玉とされている一般的な「情報公開」の文脈で捉えるという「カメラワーク」の影響もあって、豊洲市場問題における「盛り土」の位置づけがどんどん高まっていった。
小池氏の「緊急会見」での指摘以降、「盛り土」問題がどのような経緯をたどり、都の幹部8人の「懲戒処分」や、移転延期の長期化という事態につながったのか、次回ブログ記事で詳しく述べることとしたい。
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