今だから知りたい　憲法の現場から [ドイツ編] 60回の改正長く細かく柔らかくも限界を自ら規定した歴史的背景軽毛

今だから知りたい　憲法の現場から [ドイツ編] 60回の改正長く細かく柔らかくも限界を自ら規定した歴史的背景
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投稿者軽毛日時 2016 年 10 月 07 日 10:23:44: pa/Xvdnb8K3Zc　jHmW0Q

今だから知りたい　憲法の現場から

憲法改正の流儀 [ドイツ編]

長く、細かく、柔らかくも、改正の限界を自ら規定した歴史的背景
2016年10月7日（金）
神田憲行、法律監修：梅田総合法律事務所・加藤清和弁護士（大阪弁護士会所属）
　日本国憲法はその成立から一度も改正を経験してない。他国の改正の頻度と比較してその「おかしさ」を指摘する政治家、論者がいる。

　だが逆に言うと、他国はなぜ頻繁に憲法を改正するのだろうか。その理由はなにか、そもそも他国の憲法はどのようになっているのか。憲法を知ることは、その国の文化やものの考え方を知る面白さもある。

　そこでこれから3回に渡って、日本国憲法の比較対象として取り上げられることが多い独・仏・米3カ国の憲法改正のあらましを専門家にうかがうことにした。他国の「憲法改正の流儀」を知ることは、わが国の改憲論議にも大いに参考になるに違いない。

　第1回は日本と同じように第二次世界大戦後に憲法を作り直したドイツ。東京大学法学部宍戸常寿教授に話をうかがった。
戦後60回、憲法を改正したドイツ

宍戸常寿（ししど・じょうじ）氏
東京大学大学院法学政治学研究科教授。主な著作に「憲法裁判権の動態」（弘文堂、2005年）、「憲法解釈論の応用と展開〔第2版〕」（日本評論社、2014年）など。総務省「AIネットワーク化検討会議」など、数多くの政府関係の研究会メンバーでもある。
　長い。長いし細かい。これがドイツの憲法に対する第一印象だ。

　条文の数は146条と日本国憲法の103条（補則含む）と比べて約5割増しだが、個々の条文の「項」と文章が長い。岩波文庫の「世界憲法集第2版」でページ数を比較すると、日本国憲法が27ページなのに、ドイツの憲法は107ページもある。同書では条文の詳細を省略している箇所もあるので、4倍超のボリュームがあることになる。ドイツはこの憲法を戦後60回、のべ120か条も改正してきた。ほぼ毎年改正しているようなものである。

なぜこんなにドイツの憲法はボリュームがすごいのでしょうか。

宍戸　「まず国が連邦制というのがあります。中央政府と各ラント（「州」「領邦」とも訳される地方の政府）の権限分配について記さないといけない。国の政治の意思決定プロセスを動かすので、国家機関の権限と制限を書き込んだり、もちろん人権規定もあるんですが、かなり技術的な側面が強いのです。ドイツ人はかなり細かいんですね」

　ドイツの憲法は正式名称「ドイツ連邦共和国基本法」という。1949年、西ドイツ時代の大学都市ボンに議会評議会のメンバーが集まり、憲法を制定した。その地名にちなんで「ボン基本法」と呼ぶこともある。

　宍戸教授によると、西ドイツは「かなり人工的国家だった」という。

「今のドイツの原型は1815年のウィーン会議で作られたものなんですが、ドイツ帝国、ワイマール共和国もプロイセン地方が大部分を占めていました。ところが第二次世界大戦で負けて東西に分割されたとき、プロイセン地方が東側に行っちゃったんですね。わかりやすくするために敢えて乱暴なたとえ方をすると、日本から本州を除いた地方だけで国家を作ったようなところがあるんです」

「さらにその西ドイツのもとになる各ラントも、米英仏の分割統治をしやすくするためにかなり人為的に占領ブロックを区切って、無理矢理統廃合して作られたものでした。そうしたこともあって、中央政府とラントの権限分配を定める必要があり、条文がやたら長くなったんです」

ドイツの憲法が極めて「柔らかい」理由

　と、ここで疑問なのは東西ドイツ統一後も、なぜ西ドイツ憲法をそのまま使っているのだろうか、ということである。東ドイツの立場はどうなるのか。

「実はボン基本法は東西ドイツ統一後に失効して、新憲法の制定会議を開催することが同基本法の旧146条で決められていました。ところが、政治家や学者が統一の方法を議論したときに、新憲法を制定する必要はなく、ボン基本法を改正するだけで統一に対処できる、という考えがまとまりました。当時の西ドイツ憲法学の最高権威であるコンラート・ヘッセという学者も、教科書でこのような考え方を支持しています」

「ではなぜそのような考えにまとまったのかというと、それは当時の政治情勢が大きい。ベルリンの壁が突然崩壊して、東西ドイツ市民から統一の声が高まってきた。強いドイツの再現を警戒していた米英仏もそれを容認する。そして何より、ソ連のゴルバチョフ政権がいつまでもつかわからなかった。ゴルバチョフ政権が倒されれば、せっかくの統一の機会が失われる可能性がある。それで統一を急ぐために、時間のかかる新憲法制定を棚上げして、ボン基本法の改正で間に合わせた、ということなんですよ」

「具体的には東ドイツの各ラントが西ドイツにそれぞれ編入される方式が採られました。仮にプロ野球のセ・パ両リーグが合併しようとする場合に、リーグ単位で合併するんじゃなくて、巨人や阪神など球団単位でパリーグに加盟申請していった結果、セリーグが消滅するような感じです」

　さて、ドイツ憲法の改正規定は、第79条2項でこう定められている。

《かかる法律は、連邦議会議員の3分の2及び連邦参議院の投票数換算で3分の2の同意を必要とする》

　日本国憲法のような国民投票を必要としない。憲法はその改正手続きの難度で「硬性憲法」「軟性憲法」と分類できるが、ドイツの憲法は極めて「柔らかい」。なぜそんなに柔らかくしたかというと、前述の通り、この憲法は東西ドイツ統一後に新憲法制定を予定する暫定的な性格を帯びていたからである。

広辞苑6冊分の「コンメンタール」

　このことからわかるように、もともと憲法の建て付けが違うので、日本とドイツの憲法改正の数だけを比較しても全く意味はない。

　60回の改正で主なものは、再軍備（1954年）、緊急事態法制（1968年）、東西ドイツの統一、EUの加盟などがある。

「すごく面白いものがあるんですよ」

ドイツ憲法のコンメンタール（逐条解説）集。ドイツ憲法のボリュームの凄さを象徴している
と、ここで宍戸教授が台車で百科事典の全集のようなものを運んでこられた。ドイツ憲法のコンメンタール（逐条解説）集である（写真参照）。

　コンメンタールとは条文の順に学説と判例を紹介した辞書のようなものである。日本国憲法の場合だと電話帳ぐらいのサイズだが、ドイツ憲法は広辞苑サイズの本が6冊もある。本のページはバインダー式になっている。改正や重要な判例が出るたびに、その条文の部分だけを差し替えるようにするためである。「うわ、これはドイツで憲法を勉強している人は大変ですね」と同情せざるを得なかった。

「二大政党が中心なので、とんでもない改正案は出てこない」

　改正規定が日本国憲法より容易ではあるということは、与党にとって都合の良い改憲が行われたりしないのだろうか。

　宍戸教授は、
「ドイツの政党政治はドイツキリスト教民主同盟 (CDU)とドイツ社会民主党 (SPD)という二大政党が中心なので、基本的にこの二党が合意出来ない憲法改正は事実上行い得ない。だからとんでもない憲法改正案は出てこないんです」
と説明する。

「また憲法学者が政治家を兼ねていることも多い。先ほど紹介したコンメンタールの編者の憲法学者も、西ドイツ大統領でした。ドイツは日本と違って憲法学の世界と政治が近いんですよ」

「憲法学者に限らず、ドイツは大臣クラスになると博士号などの学位を持っている人が珍しくありません。今の首相のメルケルさんも物理学の博士です。そうなっている理由のひとつは、政党の構造に特徴があるからです」

「日本だと社会階層があって、それを横断して、それぞれの階層の意見を集約した政党があります。ドイツではその社会階層を縦串に刺して存在する。つまりひとつの政党のなかに、さまざまな社会階層が存在するんです。ドイツの選挙制度が日本のような小選挙区制度を採用せず、比例代表制度になっているのでこうした社会階層の串刺しが可能になっているんです」

「戦う民主主義」と「建設的不信任案」

　憲法改正から政党に軸足を移して説明しているのは、これが日本国憲法にないドイツ憲法の特徴のひとつになっているからである。

　日本国憲法の改正を考える際、その論点の一つとしてしばししば挙げられるのが、政党条項がないことである。現代政治が政党を抜きにして語れないことは常識だ。また国庫から大きなお金が政党交付金として支払われているにもかかわらず、憲法典のレベルで政党を規律する条文がない。

　ドイツ憲法では第21条で政党の内部秩序に民主的秩序を要請し、民主的秩序を破壊する目的の政党の存在を禁止している。これは民主主義に敵対する言論を認めない第18条とともに、「戦う民主主義」といわれる規定である。さらに第67条には「建設的不信任案」と呼ばれる条項を置いている。

「これは議会が内閣を倒そうと思うときは、代わりの首相を決めておかないといけないという条項です。これにより、内閣不信任をやるときはただ破壊するだけではなく、次の安定した政権運営ができる多数の連合が、少数政党の与党を倒すという制度をとったんです。日本国憲法を制定する際には、まずは政党政治を実現することに力点があったので、そこまで考えていないですけれども、本来、統治のシステムとはそうやって作り込むんです」

過去の反省から生まれた「戦う民主主義」

　ドイツが憲法をそこまで作り込んだのは、過去の反省からである。

「戦前のワイマール共和国時代には、小党が乱立して政治が分極化していきました。そこに共産党とナチス党が登場して、大雑把にいうと議会の3分の1が共産党、3分の1がナチス党、その他大勢の政党が3分の1ということになってしまったんです」

「お互い政治的妥協ができなくなり、内閣ができては倒されてなにも法律が成立しない事態にまで追い込まれました。そこで大統領が憲法に規定された大統領大権を使って緊急事態命令をばんばん打っていき、最後は側近のイニシアチブでヒトラーを首相に任命して、それがワイマール共和国崩壊の引き金になりました」

　1930年代初頭、ドイツは国会が分裂して国会運営が進まなくなった。そこでヒンデンブルク大統領はワイマール憲法に規定された大統領大権のひとつである「大統領緊急令」を発動させた。大統領緊急令は法律とみなされるため、首相は大統領さえ動かせれば、国会の同意が無くても実質的な法律を成立させることができた。

　国会は次第に空洞化していき、1932年には国会はわずか13日しか開かれず、議会で成立させた法案も5件にとどまった。一方、大統領緊急令は66件も出されている。そして1933年、ヒンデンブルク大統領は共産党の躍進に脅威を感じる財界からの要請もあり、ナチス党のヒトラーを首相に任命するのである。

「その反省を踏まえて、戦後のドイツ憲法はまず大統領に大きな政治的権限を持たせないようにした。さらに選挙法では、投票率を5％以上とれない政党は原則として排除する阻止条項を設けた。『戦う民主主義』で極右政党と極左政党を排除し、『建設的不信任案』条項によって、安定した政局運営ができるようにしました」

「戦後すぐは少数政党があったんですが、だんだんブロックが固まってきて、現在のCDUとSPDの二大政党政治に落ち着きました。1回選挙がなされると、よほどのことがない限り、首相が安定した政権運営をすることができる。ドイツの首相が長く担当しているのはそういうシステムがあるからです」

憲法改正の限界を憲法自身が条文で明記

　過去の反省からの作り込みは他にもある。

　頻繁に憲法改正を行う柔らかいドイツ憲法でも、改正できない条文がある。いわゆる「永久条項」と呼ばれるもので、憲法改正の限界を憲法自身が条文で明記している。

《第79条（基本権の改正）③この基本権の変更によって、連邦の諸ラントへの編成、立法に際しての諸ラントの原則的協働、又は第1条及び第20条に記録された基本原則に抵触することは、許されない》
　ここで注目して欲しいのは第1条だ。

《第1条（人間の尊厳、人権、基本権による拘束）①人間の尊厳は不可侵である。これを尊重し、かつ、保護することは、すべての国家権力の義務である。②ドイツ国民は、それゆえ、世界におけるあらゆる人間共同体、平和及び正義の基礎として、不可侵かつ不可譲の人権に対する信念を表明する。③以下の基本権は、直接に適用される法として、立法、執行権、裁判を拘束する》
　私は憲法には、その国の歴史的教訓の集積といった一面があると思う。憲法を見れば、その国が過去で、なにを手ひどい経験だと考えているのかがわかる。たとえば日本国憲法なら第1条の象徴天皇制と国民主権である。天皇主権を利用し、軍部が暴走したことがあの悲惨な戦争に国民を導いた反省がある。

　ドイツ憲法が第１条で「人間の尊厳」を規定しているのも、彼らがなにを反省しているのか明らかである。さらに彼らはそれにとどまらず、第1条を憲法改正の枠外に置いて、過去の自らの振る舞いと永久に決別することを内外に宣言したのである。

　翻って日本国憲法をみるに、このような改正の限界を規定する条文はない。文面上はどの条文も改正は自由に行えるように見える。ただし、理論的な改正の限界が存在する。

「たとえば国民主権を失わせるような改正は憲法の自殺に当たるので不可能、というのが憲法学界の通説を通り越して定説です。また侵略戦争を禁止した第9条1項も改正不可というのが通説です。ただし戦力不保持を規定した2項を改正できるのか、というのは議論があります。論者によってはありうると考えています。また13条の個人の尊厳原理、基本的人権の尊重も改正の限界に相当するというのが通説です」

「なにを改正してならぬ」かの議論も

　さて、いよいよ憲法改正をめぐる与野党の議論が、9月26日に召集された臨時国会から衆参両院の憲法審査会で始まる見通しだ。

　宍戸教授は
「ぜひしっかりした議論をしてほしい」
と、2つの注文を付けた。

「まず自民党の人たちは野党時代に作った改正草案にこだわらず、きちんと議論する姿勢をみせてほしい。今の政治のルールで憲法の価値を実現するのにどこに問題があるのか。あるならその変更は国会法や公職選挙法などでは無く、憲法に書くべきことなのか、ひとつずつ議論を積み上げなければならない。とにかく憲法改正を一度やってみたいから変えるというのは、病理ですよ」

「2つ目は国民の意見を広く聞いて欲しい。本来憲法改正とは、国民に授けられているこの憲法だとうまく政治ができないので、ここを変えさせてくださいと与野党一致して国民にお願いするのが筋です。それなのに『改正に反対する野党は国民のみなさんの敵だ』とレッテルを貼るのは、議論の本質を歪めると思います。主権者である一般の国民が国会に権限を授けて、有権者と国家機関の関係を記述してあるのが憲法の本旨です。勝手に議会の代表者が変なことを決めてはいけません」

　日本国憲法の改正を云々するにあたり、「なにを改正すべし」より先に「なにを改正してはならぬ」かの議論も必要ではないだろうか。それは私たちが過去の教訓からなにを学び、子孫にその教訓を残す作業であるからだ。

　次回は「憲法改正の流儀　フランス編」をお届けする。

【主な参考文献】
広渡清吾『統一ドイツの法変動』（有信堂高文社、1996年）
赤坂幸一『ドイツにおける憲法改正論議』（駒村啓吾・待鳥聡史編「『憲法改正』の比較政治学」、弘文堂、2016年所収）
石田勇治『ヒトラーとナチ・ドイツ』（講談社現代新書、2015年）
宍戸常寿「『憲法を改正する』ことの意味」（「論究ジュリスト　憲法“改正”問題」、2014年9月所収）
ドイツ憲法の条文は高橋和之編『新版　世界憲法集』（岩波文庫、2012年）に拠った。

このコラムについて

今だから知りたい　憲法の現場から
日本国憲法が揺らいでいる。憲法解釈を大きく変更した安保法が国会で成立し、自民党はさらに改憲を目指す。その根底にあるのが「押しつけ憲法論」だ。だが日本国憲法がこれまで70年間、この国の屋台骨として国民生活を営々と守り続けてきたのも事実だ。本コラムでは、憲法史上に特筆すべき出来事が起きた現場を訪ね、日本国憲法が果たしてきた役割、その価値を改めて考えていく。
http://business.nikkeibp.co.jp/atcl/report/15/120100058/092700007/ 　