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改正入管法施行、「人手不足対策」優先の外国人受け入れが残す禍根
https://diamond.jp/articles/-/199893
2019.4.16 大坂恭子：弁護士 ダイヤモンド・オンライン
外国人労働者の受け入れを拡大する「出入国管理及び難民認定法及び法務省設置法の一部を改正する法律」（改正入管法）が4月1日から施行された。
国会での法案審議は、政府が成立を急いだため十分な議論はないまま、受け入れ機関や登録支援機関に対し、省令や告示の解釈などの、新制度を具体的に示した運用要領（ガイドライン）が公表されたのは、新制度スタートまで2週間を切る3月20日だった。
そのガイドラインでも、見えない部分があり、受け入れ側も労働者側も混乱が続いている。
むしろ、法案審議の際に指摘された性急な受け入れ拡大に対する基本的な疑問や課題がそのまま残った形だ。
急増する技能実習生
「特定技能1号」への移行想定
今回の外国人労働者の受け入れ拡大では、外国人に対する2つの在留資格が新設された。
新在留資格は、「相当程度の知識または経験」を持ち、技能評価試験と日本語能力試験に合格すれば、最長で5年働ける「特定技能1号」（対象14業種）と、その後、技能試験を受けて「熟練した技能」を認められ、資格更新が続く限り、日本で働ける「特定技能2号」（対象2業種）だ。
また途上国から日本に技術を学びに来ている技能実習生も約3年間の経験があれば、技能評価試験や日本語能力試験を受けなくても、「特定技能1号」の在留資格を得られることになった。
こうした新在留資格によって、政府は、今年4月からの5年間に、最大約34.5万人の受け入れを見込んでいる。
特定技能の外国人労働者の給与は日本人と同等以上にすることや、外国人が日常生活で困らないように、登録支援機関が支援計画を作り実施することなどもうたわれている。
だが支援策などは、具体的な内容がいまだにはっきりしないものもある。
政府が新たな在留資格導入で動き出したのは、建設業やサービスなどを中心に、人手不足に悩む業界の声を受けてのことだ。
現実に、日本経済は外国人労働者なしでは成り立たなくなっている。
昨年11月、改正入管法案が国会で審議されていた頃には、外国人労働者の数は、127万人に達していることが繰り返し報じられた。
しかし、実際には、昨年10月末時点で外国人労働者の数は、既に146万人に達しており、前年度に比べて14.2％も増えていたのである。
中でも注目すべきは、技能実習生の数の増加だ。
昨年10月末時点では、技能実習生の数は、30万人を超え、前年度比で5万人以上増加した。それまでは、専門的技術的分野の労働者の数とおおむね拮抗していたが、昨年の時点で、その数を圧倒的に上回ったのである。
技能実習生の急増は、17年11月から、それまで合計3年間が上限とされていた技能実習期間が、「技能実習3号」という資格が追加されたことで合計5年間に延ばされたことや、技能実習生の受け入れ人数の制限が、「優良」と評価される受け入れ機関については、従来よりも緩和されたことも一因と考えられる。
だが現実は、人手不足が進む中で、外国人労働者受け入れの制度が十分に整わない前から、技能実習生は、特定技能労働者の“予備軍”としての実態を強めてきたといえる。
「人手不足対策」に組み込まれて
「途上国への技術移転」から変質
だが、もともと技能実習制度は、日本で学んだ技能や技術を母国に持ち帰ってもらうことで、途上国の産業育成などを支援する国際貢献、国際協力が目的の制度だ。
「技術習得」を名目に、実習生に違法な長時間労働を強いる事業者が後を絶たないこともあって、技能実習法（17年11月1日施行）の第1条で、技能実習が「人材育成を通じた開発途上地域等への技能、技術又は知識の移転による国際協力を推進することを目的とする」制度であると確認されたばかりである。
だが、今回の入管法改正を機に、技能実習生が新制度「特定技能1号」にそのままスライドするようなことになれば、それは本来の技能実習制度の名目を放棄することになる。
新制度に対応するように
技能実習の対象業種拡大
現実に、新制度が具体化すればするほど技能実習生が「特定技能1号」に移行することが想定されている。
今年2月に法務省が公表した「特定技能1号における分野と技能実習2号移行対象職種との関係性について」という一覧表を見ても、それは明らかだ。
新制度は、「単純」労働者を受け入れるのではなく、「即戦力」となる外国人を受け入れるのが目的とされており、「特定技能1号」の在留資格を得るには、日本語試験と分野別の技能試験に合格することが求められている。
一方で、上記のように技能実習制度の「技能実習2号」（技能実習3年間）を「良好」に修了した者は、これらの試験を免除される。
そのため、「技能実習2号」の対象職種と、新制度の特定技能の対象職種が合致すればするほど、技能実習を終えた者が「特定技能1号」にスライドしていけることになる。
現在、「技能実習2号」の対象職種は、農漁業や製造業等80職種144作業（19年3月時点）にまで拡大しており、その中で繊維・縫製業を除く多くの職種が新制度の「特定技能1号」に対応している。
改正入管法案が国会で審議入りする頃には、途上国への技術移転を目的とする技能実習制度と、日本の人手不足に対応するための「特定技能」の新制度は全く別だと、政府は説明していた。この2つを並べて比べるようなこともしていなかった。
だが、施行を前にふたを開けてみれば、多くの対象職種が重なり、多くの職種で、技能実習生が、実習修了後、母国に日本で習得した技術を移転することなく、「特定技能1号」に移行し、日本で働くという状況に事実上、組み込まれてしまう可能性がある。
さらに、「特定技能1号」の対象となる14業種のうち外食業と宿泊業に関しては、従来、これに対応する技能実習の対象職種は存在しなかった。
そのため、これらについては、技能実習生が「特定技能1号」にスライドすることは考えられなかった。
しかし実際には、昨年11月には、外食業に対応する「医療・福祉施設給食製造」という職種が技能実習の職種リストに追加され、その技能実習2号を修了する者は「特定技能1号」にスライドできる道が開かれた。
昨年11月といえば国会で改正入管法が審議され、連日、技能実習生の惨状がメディアで報じられていた時期だ。まさにその時に、国会では何も議論されないまま、「特定技能1号」に備えるための技能実習制度の“拡大”が着々と進んでいたのである。
資格変更がまだでも
実習修了者を就労させる特例
「途上国への技術移転」という国際貢献が目的の技能実習制度とは整合しない新たな措置はほかにもある。
法務省は、「技能実習2号」の修了者が、例えば、日本語能力の不足などで、「特定技能1号」へと、すぐに資格変更手続きに入れない場合、日本で「特定活動」という在留資格で働きながら待機できるという「特例措置」も打ち出した。
その間は、以前に技能実習をしていた雇用主のもとで就労できる。
だが、技能実習制度が、日本で学んだ技術を母国に移転させる制度であるという理念からすると、「技能実習2号」の修了者は、本来なら母国に帰国して働くことが、母国からも強く期待されるはずだ。
しかし、日本政府は「国内実情」を優先して、技能実習生に、実習修了後に特例措置として就労を許可してでも、日本で“待機”し、「特定技能1号」に移行してもらおうというわけだ。
既にこうした措置は、人手不足が深刻な建設分野では行われている。
国交省は、東日本大震災からの復興とオリンピック・パラリンピック開催に向けて、2014年以降、「緊急措置」（国土交通省告示）として、技能実習修了者が建設分野の労働者として働ける措置を講じていた。
その後、2017年に「技能実習3号」の在留資格ができ、技能実習だけで最長5年の在留ができるようになったことを受けて、国交省は、技能実習1号、2号の実習を修了し、いったん、帰国した技能実習生についても、同様の措置をとった。
母国への技術移転のために実習を3年間行って帰国した外国人が、建設分野の労働者として再び来日し、その後さらに建設分野で技術移転のために技能実習を2年行うというのは、「技能実習制度」の建前、理屈がもはや破綻していると言わざるを得ない。
「良好な修了」という条件が
雇用主への“従属”強まる恐れ
技能実習制度が、時給300円とか500円という差別的な待遇で働く労働者を生み出している問題はこれまでも指摘されてきた。
その背景には、技能実習制度が、同一の雇用主の下で一貫して技術を習得することにより途上国への技術移転を図るという名目があり、制度上、技能実習生がよりよい職場に移転する権利を保障していないことがある。
他方で、「特定技能1号」は、労働者としての受け入れなので、少なくとも同一の産業分野では雇用主を変更することが認められている。
そのため、技能実習と「特定技能1号」とを単純に比較した場合、一見、「特定技能1号」の方が人権保障にかなった制度に見える。
しかし現実は、上記の通り、特定技能という在留資格創設によって、技能実習制度は外国人労働者受け入れ拡大の枠組みに組み込まれる方向だ。
技能実習生が、例えば、実習修了後に「特定技能1号」に移行して、長期間、日本で仕事をしたいと考えた場合には、まずは、「技能実習2号」を円満に修了させなければならない。
そのためには、これまでにも増して、雇用主との間で問題を起こさないよう努めなくてはならない状況に置かれる。このことが、技能実習生らの正当な権利行使を阻む可能性がある。
新制度では、単に「技能実習2号」を修了すればよいのではなく、「良好に修了した」ことが求められるからだ。
使用者との関係が悪ければ、技能実習の時とは別の使用者の下で仕事をしたいと思っても、このような証明書の交付は受けられない可能性がある。
上記の「特例措置」で、「技能実習2号」修了者が「特定技能1号」への移行に備えて日本で“待機”することを希望した場合、も、その間に就労できる場所は、前に働いていた技能実習先に限られている。
留学生のようにコンビニや居酒屋などでアルバイトをして待機するということができないのである。
そうすると、この場面でも技能実習生は、技能実習先に頼る必要がある。
その結果、違法な労働条件やセクハラ・パワハラが起きても、「技能実習2号」修了までは、我慢せざるを得ないということになり、長時間労働や雇用主のパワハラなどの事態が深刻化することが強く懸念される。
保証金や高額手数料
規制には限界が残る
これまで技能実習制度では、実習生が、日本に来る前に本国の送り出し機関に対し、100万円を超える保証金を納めたり、高額な手数料を徴収されたりして、その借金を背負って来日する例が多かった。
日本政府は、送り出し国との間で「協力覚書」を交わし、送り出し国に対しても、保証金の徴収などされないよう求めてきたが、国外で行われるこうした契約は、直接規制が及ぼせないことから、実効性が乏しかった。
新制度では、「特定技能1号」の在留資格をとり、日本で働こうという外国人に課される要件として、保証金の徴収などを「されていないこと」を挙げている。
国外で行われる職業あっせんを意識して、有料職業紹介事業者の許可基準を見直し、保証金をとられていることを知りながらあっせんを行ってはならないなどの基準を設けるという。
しかしこれでどの程度の実効があるのかは、疑問だ。
国内の事業者に対する規制をしたところで、国内の事業者が把握していない海外での送り出し機関と労働者とのお金のやりとりを規制するのは限界がある。
したがって、「特定技能1号」についても、来日前に就職先をあっせんしてくれる機関に高額な手数料を徴収されたり、一定期間働かなければ没収される保証金をとられたりして、技能実習生と同様に借金を背負って来日する者が出ることは容易に予想される。
これをいかに防止するかという課題は残ったままだ。
法務省は、受け入れる外国人の要件として、保証金などを徴収されていないことを規定し、「特定技能1号」の在留資格を申請する際には、申請書式で以下のことの確認をとるという。
（1）「保証金の徴収その他財産管理又は違約金等の支払契約の有無」、（2）「外国の機関への費用の支払いについて、その額及び内訳を十分に理解して合意していることの有無」、（3）「本邦において定期的に負担する費用について、対価の内容を十分に理解して合意していることの有無」についてだ。
しかし、日本で働くことを希望する労働者にしてみれば、これらの回答で問題があれば、「特定技能1号」の在留資格が得られないのだから、申請の際には、当然のように、問題がないと答えざるを得ない。
いわば、問題がないことを労働者に宣言させる「踏み絵」を強いるようなものだ。
実際には、高額な保証金が徴収されていたとしても、後からそのことを労働者が訴えれば、自ら申請書に記載した内容を覆すことになり、在留資格自体を失いかねない。
こうしたやり方は問題が健全化するのを阻止する意味しかなく、結果として、悪質な保証金徴収を横行させる危険さえある。
「登録支援機関」は中立なのか
心もとない「支援」体制
また、政省令やガイドラインで、「特定技能1号」の労働者を受け入れる事業者は、支援計画を作成し実施することが求められる。
支援の内容には、住居の確保、飛行場からの送迎などの支援に加え、相談・苦情対応、助言・指導が含まれ、受け入れ事業者はこれを登録支援機関に委託することもできる。
しかし、登録支援機関は、民間の団体であり、業務を委託する事業者、すなわち、労働者からすれば使用者の立場にある事業者から費用を徴収することが想定される。
したがって労使との間で中立の立場とはいえない。
そうすると、労働者からの相談内容が使用者に筒抜けになって、労働者が不利益を受ける危険性さえある。
そのような事態を恐れて、労働者が安心して相談できなくなる可能性もあり、登録支援機関にこれらの業務までやらせると、「支援」が実質的に行われない恐れがある。
少なくとも相談・苦情対応は、受け入れ事業者や登録支援機関に任せるのではなく、国が責任を持って行政や中立な第三者的団体の相談窓口を用意し、容易に相談できるようにすべきである。
「雇用の調整弁」として
使い捨てにされる懸念
こうした様々な問題点が残っていることを考えると、今回の新在留資格で日本で働くことになる外国人労働者が、結局は、「雇用の調整弁」として不安定な立場に置かれるだけに終わるのではないか、という懸念が消えない。
建設分野では、「特定技能1号」に、技能実習になかった作業として、土工やトンネル推進工が追加されている。
建設現場で働く労働者に聞いたところ、これらの作業は、プロジェクトの受注状況によって繁閑が大きい一方で、単純な作業が多いため、短い雇用期間で使い捨てにされる可能性も高いのでは、と懸念する声が少なくなかった。
しかし、外国人労働者が作業内容の特徴から雇用期間の長短や更新されない危険性を予測することは困難だろう。
在留資格の取得で煩雑な手続きを強いられ、また渡航費用を負担して日本に来たにもかかわらず、予期に反して雇用を打ち切られるといった現場でのトラブルを生むことになる。
また、「特定技能1号」は、既に日本に在留する技能実習生以外の外国人が、他の在留資格から「特定技能1号」に移行することも考えられる。
例えば、何らかの事情で大学や専門学校を中退する留学生や、日本人や永住者と離婚した外国人で、他の在留資格を得て日本に在留し続けることができない場合だ。
その際には、日本語試験と技能試験を受けることにより、「特定技能1号」の在留資格を得て滞在し続けることができるので、救済的な手段として「特定技能1号」が使われる可能性がある。
しかし、今回の新在留資格創設が、日本の人手不足に対応するための制度であることを考えると、そうした外国人も、労働力不足が解消された場合には、在留期間が更新できなくなる場合がある。
その場合、例えば、その外国人が、「特定技能1号」に変更する以前から日本に長期間、滞在し、母国には生活基盤がなくなっていても、帰国を迫られる可能性がある。
そして期待した収入が得られず、帰国できなければ不法残留者や失踪者を生み出すリスクもある。
家族帯同が認められるのに10年
「共生社会」の制度にはほど遠い
外国人労働者が、家族と一緒に日本で暮らせるかという問題でも、内容は不十分だ。
特定技能は滞在期間が最長5年までで、家族帯同ができない「1号」と、滞在期間に上限がなく、家族を帯同できる「2号」とがあるが、現時点で、「2号」が予定されているのは、建設分野の労働者と、造船・舶用分野の労働者のみである。
これ以外に、介護の労働者については、特定技能ではなく、「介護」という在留資格が設けられている。このため、介護福祉士に合格すれば、「特定技能1号」の修了後に在留資格を「介護」に変更し、滞在を継続でき、その場合は滞在期間に上限はなく、家族も帯同できる。
しかしもともと家族を帯同できる業種が限定されているうえ、技能実習生を考えれば、実習期間中と「特定技能1号」の期間中だけで、計10年もの長期間にわたり、家族と引き離した生活を強いることになる。これはあまりに長い。
また、建設、造船・船舶などを除く11業種については、「2号」が予定されていない。
これらの業種でも、技能実習で最長5年、特定技能で最長5年の合計10年にもわたる長期間の滞在の後、母国への帰国を迫られることになる。
こうした業種は、法務大臣が変更できるので、日本の国内の事情で家族帯同が認められない業種が今後、増えていく可能性もあるのだ。
あまりに受け入れ側に都合の良い「使い捨ての制度」であり、外国人労働者の人権を保障した制度とはいえないのではという根本的な疑問が残る。
一方で受け入れ企業からも、外国人労働者にも長く働いてほしいという希望は少なからず聞こえてくる。
こうしたことを考えると、制度自体にこれで合理性があるのかと疑問を抱かざるを得ない。
この点を横に置いたとしても、技能実習と特定技能で通算10年もの期間、日本で暮らす外国人が増えるのだから、その間に、外国人労働者が日本人や日本に在留する外国人と結婚したり、子供が生まれ家族を形成したりすることは、自然と想定される。
そのようなことがあれば、約34.5万人受け入れた労働者のうち、一定数は、日本人の配偶者や永住者の配偶者、定住者といった新たな地位に基づき日本に居住することになる。
「労働者」の受け入れを単に拡大するだけでなく、外国人との「共生」を図る策を用意しておかなければならない。
政府は「移民政策はとらない」ということを繰り返し強調してきたが、仮に特定技能の在留資格に上限を設けたとしても、特定技能の労働者から一定数は、日本に定住することを想定しなければならず、真に共生できる社会を構築することが必要である。
だが政省令やガイドラインが、一応、整えられた現段階でも、そうした「共生社会」を構想したインフラは整っていない。
（弁護士 大坂恭子）
外国人受け入れは、過酷な技能実習制度の拡大に過ぎない。
— toripy （Evil to LDP） (@t_toripy) 2019年4月15日
改正入管法施行、「人手不足対策」優先の外国人受け入れが残す禍根 | ＤＯＬ特別レポート | ダイヤモンド・オンライン https://t.co/ok6z0l1Jyu
建前だらけの悪法。単純労働者を入れたいだけに経済界に迎合。:改正入管法施行、「人手不足対策」優先の外国人受け入れが残す禍根 | ＤＯＬ特別レポート | ダイヤモンド・オンライン https://t.co/Q6cAGuE4AR
— Lanciaemaserati (@LanciaeMaserati) 2019年4月16日
「実習生」という形をとった事実上の「移民」であり、人手不足に対応するための見切り発車という感がします。
— 弁護士 荘司雅彦 (@shoji_lawyer) 2019年4月15日
そんなことを言っても、私達も生活していく上で外国人労働力が不可欠になっているのも現実です。
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