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エルサレム首都宣言とイラン核合意破棄の類似性
http://www.newsweekjapan.jp/suzuki/2017/12/post-9.php
2017年12月11日（月）20時00分 グローバル化と安全保障 鈴木一人 ニューズウィーク
世界秩序はより混乱した状況に陥るのだろうか Ammar Awad-REUTERS
＜これまでのタブーを破ったトランプ大統領。国内の支持者は喜ばせるが、現実には何もせず、ただ世界からの不信感を買うという、イラン核合意破棄と同様の結果になりそうだ＞
12月6日にエルサレムをイスラエルの首都と認めると宣言し、アメリカ大使館をテルアビブからエルサレムに移転すると宣言したトランプ大統領。この宣言をきっかけに、パレスチナを始め、アラブ諸国だけでなく、欧州やアジアの国々でもアメリカ大使館に抗議のデモが発生し、アメリカの同盟国であるイギリスやフランスを含む8ヶ国が国連安保理の緊急会合招集を求め、アメリカを公式の場で非難するなど、大きな騒ぎになっている。
日本でも諸外国でも、この宣言の重大さと今後の混乱に対する懸念が論じられ、世界はより一層混乱した状況に向かっているような論調が主流となっている。しかし、果たして本当に今回のトランプ大統領の宣言は、歴代のアメリカ大統領が行ってきた政策と大きく異なる結果になるのであろうか。世界秩序はより混乱した状況に陥るのだろうか。
筆者はイスラエル・パレスチナ問題の専門家でも、アメリカ外交の専門家でもない。しかし、今回の騒動が、これまでみてきたトランプ大統領によるイラン核合意破棄の議論と極めて類似したパターンに収まっているのではないかという印象を強く受けている。本稿では、その印象を踏まえて一連のトランプ政権の議論を整理し、同じパターンになっていることで同じような結果をもたらすのかを検討してみたい。
■公約の実現だったのか
トランプ大統領の宣言については既に多くのメディアで議論され、改めて解説する必要もないほどであるが、本稿の議論を進める上で、いくつかのポイントを整理しておきたい。
まず、今回の宣言はトランプ大統領が選挙戦から主張してきた公約を実現させるためのものであるという点である。確かにトランプ大統領は親ネタニヤフ政権のユダヤ系圧力団体であるAIPACの集会でエルサレムに大使館を移転すると高らかに宣言している。しかし、歴代の大統領、特に冷戦後のビル・クリントン、ジョージ・W・ブッシュ、バラク・オバマも選挙戦中にはエルサレムを首都と認定し、大使館を移すと公約してきた。トランプ大統領も自身のツイッターアカウントでその動画を添付し、これまでの大統領が果たしてこなかった約束を自分は実現したと主張している。
歴代の大統領は、ユダヤ系アメリカ人の支持を得るため、選挙戦中はエルサレムを首都と認め、大使館を移転するなどと言うが、大統領になればアラブ諸国との関係や、イスラエル・パレスチナ問題の解決のためにも、その公約を封印し、パレスチナ人やアラブ諸国を刺激しないという選択をしてきた。それ故、トランプ大統領も同様にエルサレムをイスラエルの首都であると宣言することはないと想定されてきたが、その期待を裏切り、今回の宣言に至った。
実は大統領選挙のみならず、米議会選挙においてもユダヤ系ロビーは強い影響力を持っており、ユダヤ系の支持を必要とする議員は数多い。そのため、米議会は1995年に「エルサレム大使館法」と呼ばれる法律を制定し、駐イスラエルのアメリカ大使館をエルサレムに移転することを法律で大統領に命じている。歴代の大統領は、この法律を大統領令で一時的に執行停止するという形で大使館の移転を保留にすることで公約を実現しない、というパターンを取ってきた。そのため、この大統領令を6ヶ月ごとに更新しなければならず、そのたびにユダヤ系ロビー団体は圧力をかけたが、これまで大使館の移転は実現してこなかった。
■ユダヤ人富豪とクシュナーの影響なのか
では、なぜトランプ大統領は歴代大統領が避けてきた、エルサレムがイスラエルの首都であることを認め、宣言したのであろうか。ニューヨーク・タイムズはその背景に、トランプ大統領を支持する大富豪であるシェルドン・アデルソンが強い影響力を働かせたのではないかと報じているる。
この記事によれば、アデルソンはトランプ大統領が就任してから半年後に「エルサレム大使館法」の一時停止を継続する大統領令に署名したことに対して激しく抗議し、トランプ大統領は大口の支援者であるアデルソンの機嫌を損ねないようにエルサレムをイスラエルの首都であると宣言したのではないかとみている。
また、政権内でもトランプ大統領との関係があまり良くないとされているティラーソン国務長官や、マティス国防長官らが反対したにも関わらず、最終的にアデルソンと関係が深いユダヤ教の敬虔な信者である娘婿のクシュナー大統領顧問がエルサレム首都宣言を認めたことが大きな決め手になったとも報じられている。
クシュナーはトランプ政権において中東和平を進める責任者であり、ただでさえユダヤ人であることで誠実な仲介者となるかどうか疑問視されていたが、11月に突然のように中東和平案を年内に作成すると宣言し、政権を上げた取り組みになると主張した。この中身については未だに明確になっていないが、これまでの経緯から考えるとクシュナーが進めてきたサウジアラビアやUAEとの関係強化によって、イスラエルに有利な条件であってもサウジやUAEがそれを受け入れることによってパレスチナ自治政府の反対は押し切れるという読みがあるのではないかと考えられる。実際、サウジが進めるイエメン内戦への介入やカタールとの断交、イランとの対立に関して、トランプ大統領もクシュナーも全く関与せず、サウジに中東地域の秩序形成の白紙委任状を与えている状態であり、これが中東和平を進めるための布石だ、という見方もある（なお、国務省にはこうした戦略は伝えられておらず、それ故ティラーソン国務長官とホワイトハウスの話がしばしば食い違うともみられている）。
■中東和平案進展の可能性
では、トランプ大統領のエルサレム首都宣言はクシュナーが目論むとおりに中東和平案を進めることが出来るのだろうか。トランプ大統領の宣言を受け、世界中が批判し、米国は孤立し、特に中東和平交渉の当事者であるパレスチナ自治政府のアッバス議長は強く反発し、中東和平交渉に入ることは不可能とみられている。
しかし、今回のトランプ大統領の宣言をよく見てみると、中東和平交渉の可能性が完全に潰えたとは言えない。エルサレム問題の鍵は「最終的な地位」を巡る問題である。イスラエルはエルサレムを「永遠不可分の首都」と位置づけ、現在のように東西に分割された状況を解消し、東エルサレムも含めたエルサレム全域を首都と位置づけている。これに対し、パレスチナの首都は「東エルサレム」であるという位置づけとなっており、エルサレムの最終的地位を巡る問題は、エルサレム全体か東西分割を認めるかというところがポイントとなる。
というのも、よく知られるようにエルサレムはユダヤ教、キリスト教、イスラム教の聖地ではあるが、その聖地となる場所は互いに隣接しており、空間的に分割が不可能な状況である。この点については東京大学の池内恵の解説の通りである。しかし、トランプ大統領は宣言の中で、エルサレムの最終的地位に関しても、イスラエルの主権が及ぶ範囲についても判断しない、と述べている。これは「永遠不可分の首都」というニュアンスではなく、東西分割の可能性も示唆した発言であり、言うなれば現在のアメリカの立場と変わりがない。
また、エルサレムへの大使館の移転についても、トランプ大統領は宣言の中で「現実的に最も早いうちに（as soon as practical）」と移転のスケジュールについては全く曖昧にしている。ティラーソン国務長官も「今年中には大使館移転は行われず、おそらく来年中でもない」と語っている。つまり、世界に向けて堂々と宣言してみたものの、実際のところは全く現状と変わることはない、と言う状態が数年は続くということを語っている。
実際、トランプ大統領はテレビカメラの前で宣言した直後に、カメラの前で衆人環視の中で宣言文に署名しているが、この宣言文には大使館移転についてのスケジュールが書かれているわけではなく、その期限を明確にしないまま先送りにするという内容である。しかも、その後に「エルサレム大使館法」の執行の一時停止の命令書に署名している。これは言うなれば全世界に向けて禁煙を宣言した人物が、その直後にたばこに火をつけるようなものである。
つまり、トランプ大統領は口先だけでエルサレムをイスラエルの首都であると宣言はしたが、実質的なアクションは歴代大統領と全く同じことをしているのである。実際、トランプ政権は、この宣言が一定の反発を引き起こし、当面の間は暴動が続くであろうが長続きはしないとみている。それは結果として政権の行動が従来と変わらないからであり、もしパレスチナ側にもこうした理解が広がれば、中東和平交渉のきっかけが生まれるかもしれない（しかしその可能性は低い）。
■いつものパターン
この一連の展開を受けて、強く感じるのは10月にイラン核合意に関して、IAEAがイランの核合意遵守を報告しているにも関わらず、イランが合意を遵守しているとは認めないと宣言したことと極めて類似している。
トランプ大統領は、このとき「対イラン包囲戦略」を発表し、イランの最高指導者ハメネイ師と革命防衛隊を名指しで非難もした。しかし、実際に取った行動は、イランが核合意を遵守しているとは認めないと宣言した以外は議会に判断を委ね、制裁を復活させるかどうかは議会が決めると丸投げしている。その後2ヶ月が経ったが結局制裁が復活することも、イランに対して積極的な圧力をかけることもなく、これまで通りの関係が維持されている。この点については10月14日付けの毎日新聞でコメントしたとおり、「強硬姿勢の宣伝」に過ぎないパフォーマンスであった。
同様に、今回のエルサレム首都宣言も、表向きは非常に強い宣言であり、これまでのタブーを破ったものではあるが、その中身をみてみると現状とほとんど変わっておらず、結局現状維持が継続されるということを示唆するものである。
選挙戦中に公約として掲げ、支持者の受けが良いテーマであるという点も両者に共通する。また、イランの合意履行の不承認とエルサレム首都宣言はともに議会によって定められた法律に基づいて報告義務があり、そこで大統領が現状を継続するか変更するかという選択が可能である、という点も共通する。つまり、議会によって何らかの立場を表明することが強制され、自らの信条や公約と合致しない選択をせざるを得ない状況にあることに耐えられない状況であった、という点も共通している。しかし、トランプ大統領の信条や支持者の喜ぶことを実際に行ってしまうと国際社会が大混乱となることも共通している。そのため、口先では勇ましい発言をし、支持者を喜ばせ、歴代大統領が出来なかった「英断を下す」パフォーマンスを展開しながら、現実には何もせず、現状維持を続けるという一連のパターンが全く同じように見えるのである。
この点から考えると、実はしばらくしても一向にエルサレムに大使館は移る気配を見せず、そのうち他の問題があれこれ出てくる中でトランプ大統領の宣言は埋もれてしまい、結局何も起きなかったということで、次第に状況が沈静化するということも考えられる。しかし、問題はトランプ大統領が一度立場を取ってしまった以上、パレスチナ側からは徹底的な不信感をもってみられることとなり、米国が仲介して中東和平が進むことは極めて困難になったと言えよう。
結果として、現実には何も起こらないが、トランプ大統領は支持者を喜ばせる代わりに、世界からの不信感を買い、中東和平を進めるためのコストをより高くしたということになるのであろう。そうすることにどこまで意味があるのかはわからないが、あくまでも「アメリカ・ファースト」「支持者ファースト」で考えるトランプ大統領にとっては、世界がどうなろうと次の中間選挙で有利になればそれで満足なのであろう。
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