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シャレにならない介護危機 〜急増する「老人ホームもどき」、行政は見て見ぬフリ 知られざる介護現場の実態
http://gendai.ismedia.jp/articles/-/46724
2015年12月06日（日） 長岡美代 現代ビジネス
昨今、「高齢者向け」と謳いながら、自治体に対して無届けのまま運営する「老人ホームもどき」（無届け介護ハウス）が後を絶たない。
厚生労働省によると、その数は全国で961ヵ所（2014年10月末現在）。「空き家や賃貸マンションがあるから高齢者に貸したい」などと、安易な発想で始めようとする傾向があるという。
だが、無届けのままだと、虐待などが起きていても発覚が遅れたり、不正請求の温床になったりしかねない。いままさに危機に瀕している介護現場の実態と、無届け施設の弊害をレポートする。
■高齢者虐待防止法に抵触
2015年2月17日──。この日の夕方から夜にかけて放映されたニュース番組の映像は、社会に衝撃を与えた。
そこは東京都北区にあるシニアマンションの一室。介護ベッドに横たわる高齢者の胴体には太いベルトが巻かれ、身動きできないよう固定されている。居室のドアは外側からつっかい棒があてられ、壁には「24時間ドアロック」と書かれた張り紙が見える。居室に出入りするヘルパーへの注意事項だ。
「入居者の一部に対する行為が、高齢者虐待に該当すると認め、改善するよう法人代表者に通知しました」
前年11月に朝日新聞の報道を受けてマンション内部を調査していた北区が同日、記者会見を開いて、マンションで入居者がベッドに縛り付けられるなどの虐待を受けていたと公表するや、そのニュースはテレビや新聞で大きく報道され、またたく間に全国に知れ渡った。
マンションは同区にある「医療法人社団岩江クリニック」が、不動産会社らと組んで運営しており、クリニックの周辺に3ヵ所ある。入居者数は計159人にのぼり、おもに「要介護4、5」の寝たきりなど重度の要介護者が暮らす。胃ろうなどの経管栄養やがん末期など、医療依存度の高い要介護者が中心だ。
不動産会社らが入居者に部屋を貸し出し、法人は訪問診療（在宅医療）をはじめ、訪問看護・介護サービスなどを提供。ケアプランも、法人のケアマネジャーが作成していた、いわば「囲い込み」である。
法人関係者の話によると、入居費は家賃3万円のほか、食費や介護費、医療費などで平均10万円程。一時金はいらない。都内でこの料金は格安だが、介護保険や医療保険から多額の報酬を得ることで成り立っていた。
北区は同年3月までに、「入居者の計99人（障害者虐待防止法による認定も含む）に虐待があった」と認めた。
＊ ＊ ＊
「マンションは四畳半程度の個室か相部屋で、入居者のほとんどが寝たきりでした。ベッドは四点柵で囲われて一人では下りられないようになっています。なかにはミトン型の手袋をはめられ、つなぎ服（自身で脱ぎ着できない拘束着）を着せられている人もいました」
かつて同マンションを見学したことがある介護関係者は、内部の様子をこう語った。
これらの行為はいずれも高齢者の行動の自由を奪う「身体拘束」とされ、高齢者虐待防止法に抵触するだけでなく、介護保険法でも禁止されている。緊急やむを得ない場合は例外的に認められるが、「切迫性」「非代替性（他に方法がない）」「一時性」という三要件を満たした場合に限られている。
筆者の取材に応じた法人の元職員は、北区から虐待と認定された身体拘束はかなり前から行われていた、と証言する。
「ベッドから寝具や身体がずり落ちるのを防ぐため、四点柵は当たり前のように付けていました。つなぎ服も、経管栄養のチューブを引き抜くのを防ぐために常時20〜30人ぐらいに使っていた。なかにはオムツに手を入れて便をいじり、周囲を汚す入居者もいます。それに対応していたら、決められた時間どおりにサービスは終わらない。拘束するのは申し訳ないとは思ったが、正直、助かっていたのも事実です」
マンションでは法人のケアマネジャーが作成したケアプランに基づいて、決められた時間にヘルパーが居室に出向き、一回30分または60分のサービスを一日三回程度提供するのが基本だったという。介護施設のように常時職員がいるわけではなく、マンションの居室を自宅とみなし、そこにヘルパーらが訪問する形態をとっている。
「時間どおりにサービスが終わらないと、次の利用者にしわ寄せがいきます。それに、時間を超過しても入居者に追加費用を請求していませんでしたから、コスト面でも（身体拘束は）助かっていたようです」
ヘルパーは決められたスケジュールをこなすため居室を次から次に訪問しなければならず、身体拘束は予定外の突発的な事態を避けるための手段としても使われていたようだ。
医療法人は北区が認定した身体拘束の事実は認めつつも、医療用のチューブを抜いてしまう恐れがあるなどの理由で「医師が療養上の必要性から行わせているものである」と主張して、ヘルパーらの関与を否定していた。
だが、北区が虐待認定した同日、介護事業所を監督する東京都は、法人が運営する居宅介護支援事業所（ケアプランの作成機関）と訪問介護事業所に対し、「三要件について慎重に検討することなくサービスを提供していた」として、早急に改善を求める勧告を出した。
たとえ医師の指示があったとしても、介護保険下でサービスを提供するケアマネジャーやヘルパーが関わっていることから、それぞれが専門的な視点で三要件を踏まえて身体拘束が必要か判断し、その内容を記録に残しておく必要があるが、「そうした実態は見あたらなかった」（東京都指導監査部指導第一課）とのことだった。
■増加する「老人ホームもどき」の弊害
同マンションの実態は有料老人ホームであるにもかかわらず、東京都に届け出しないまま運営されていたことも明らかになったが、昨今は「高齢者向け」と謳いながら、無届けで運営する「老人ホームもどき」（無届け介護ハウス）が後を絶たない。厚生労働省の調べでは、2014年10月末現在で全国に961ヵ所あり、2010年度の248ヵ所から約3.9倍に増えている。
特別養護老人ホームなどの法定施設以外で、高齢者を住まわせ、食事、介護、家事援助、健康管理のいずれかを提供する場合は、有料老人ホームとして届け出ることが老人福祉法で義務づけられている。規定の介護・看護職員が24時間常駐する「介護付き」と、住まいとは別に、介護事業所との契約が必要な「住宅型」に大別される。医療法人のマンションのような形態は後者に位置づけられる。
運営主体の多くが株式会社である有料老人ホームは、かつて富裕層向けが中心だった時代があるためいまだにその印象を持たれやすいが、現在はすっかり事情が違っている。もちろん高額な一時金がいるものもあるが、昨今は「一時金なし」のホームや、数十万円程度で入れるものが増えている。
月額費用も食費込みで10万円を切るものから、30万円以上するものまでバリエーションが豊富だ。地方では、平均すると月額12万〜13万円程度で入れる。
それというのも2000年度に介護保険制度が始まってから、介護サービスの費用が保険で賄われるようになったからである。従来は入居者が全額を負担していたが、公的保険で介護費用の一部が賄われるようになったので負担が軽減され、民間事業者も安定した収入を確保しやすくなった。
施設ニーズの高まりもあることから事業者の参入も盛んで、いまや有料老人ホームは全国に9581ヵ所（定員約39万人）にまで増えている（2014年7月現在、厚生労働省調べ）。
基本的に事業者は、ホームを開設する前に自治体と協議するよう求められている。だが、賃貸マンションや空き家などの部屋を高齢者に貸し出し、介護事業所からヘルパーを派遣すれば容易に始められることもあって、無届けのまま運営されやすい。
名古屋市介護保険課の担当者は、「届け出が必要なことを知らない事業者もいる」と話す。市が介護事業所の実地指導に出向いた先で、無届け・老人ホームもどきを発見する例も増えているという。
有料老人ホームなどの入居相談を行っている「あんしん住まいサッポロ」（札幌市）の西原桂子シニアアドバイザーは、事業者の姿勢にも問題があると話す。
「札幌市を中心に北海道内には『高齢者向け住宅』と称した無届け施設があちらこちらにありますが、それらの多くは『届け出の手続きが面倒』『自治体から干渉されたくない』という思いがあるようです。入居者もそれなりに集まるので事業者の意識は低い。『空きマンションがあるから高齢者に貸したい』などと、安易な考えで始めようとする傾向も見受けられます」
いったい届け出の有無によって何が違ってくるのか。
まず、事業者には法令で重要事項説明書の交付や一時金の保全措置などが義務づけられ、違反行為には自治体が改善命令を下せるようになっている。さらにサービスや契約内容などに問題があれば、自治体がホームに立ち入って検査し、改善を促すこともできる。
無届けのままでは北区のシニアマンションのように、虐待など不適切なケアが提供されていても発覚が遅れたり、不正請求の温床になったりしやすい。入居者が自治体に苦情を申し出ても、相手にされないこともあるのだ。
高齢者福祉の有識者のなかには「届け出がなくても質のいいところはある」と、まるで無届け・老人ホームもどきを擁護するような発言をする御仁も見受けられるが、届け出の有無は入居者保護に直結する大切なポイントである。コンプライアンス（法令順守）は、経営の基本であることを忘れてはならない。
■東京都が放置していた
実は、虐待が発覚したシニアマンションも、かなり前から北区が「無届けの疑いがある」と東京都に報告していた。それに対し都は、「有料老人ホームにあたらない」（施設支援課）と回答し、放置していたことが筆者の取材で明らかになっている。
医療法人は2002年からマンションを運営しているが、3棟目が開設された直後の2011〜12年には、北区が独自に法人側と交渉してマンション内部を調査し、改めて東京都に判断を委ねたこともある。しかし、またしても「非該当」（同）という烙印が押され、無届けのまま見過ごされてきた。
当時、筆者がその理由について都に尋ねたところ、「住まいの契約先と、食事や介護などサービスの契約先が別になっているから」（同）と説明し、入居者や契約の実態などを調べようとすらしなかった。
有料老人ホームは住まいと食事などのサービスが一体的に提供されているものを指すため、契約先がそれぞれ違う場合は、実態を見て判断しなければならない。厚生労働省も「たとえ（契約先が）別であっても、両者に委託関係があったり、経営上の一体性が認められたりする場合は有料老人ホームに該当する」という判断基準を示している。
ただ、明らかに同一事業者が提供しているとわかればいいが、事業者のなかにはあえて別会社にして、「うちは部屋を貸しているだけ」「食事は入居者が勝手に契約している」と言い繕い、届け出を逃れようとするところもある。
いずれにせよ、まずは現地に出向いて契約状況などの実態を把握すべきだが、東京都は形式だけで「有料老人ホームにあたらない（非該当）」という判断を下し、届け出指導を放棄したのである。
ところが、マンションが虐待でメディアを賑わすようになった途端、方針をいきなり転換。虐待発覚から約1ヵ月後の2015年3月、東京都の舛添要一知事は記者会見の場で、同マンションを有料老人ホームとして認めたことを公表した。
「先般報じられております北区所在の高齢者向け住宅（シニアマンション）に関しまして、本日、東京都として老人福祉法に定める有料老人ホームに該当すると認定いたしましたので、お知らせいたします。（中略）本日、医療法人社団岩江クリニックら関係者に対し、老人福祉法に基づく有料老人ホームの設置届け出を都に提出するよう文書を渡すとともに、立ち入り調査を実施しております」
遅きに失した、と言わざるを得ない。北区の報告をしっかり受け止めて、もっと早くに東京都が有料老人ホームとして届け出指導していれば、虐待がこれほど蔓延することはなかったに違いない。
マンションの存在は早くから地域の介護関係者の間でも噂になっており、その実態を把握するよう求めていたケアマネジャーらもいたが、北区はそれを無視していたことも明らかになっている。
「北区の福祉事務所が紹介した生活保護受給者がマンションに何人も入居していたのに、なぜ虐待に気づかなかったのか。区も同罪だ」
医療法人に部屋を貸している男性はこう憤る。マスコミに騒がれるまで放置していた北区にも責任があるのは言うまでもない。
■見学を拒否する施設事業者
無届け・老人ホームもどき（無届け介護ハウス）の指導をめぐっては、地域によって格差が生じているのも事実だ。日ごろから無届けの疑いがある施設をさまざまな手段を使って洗い出し、届け出指導を根気よく続ける自治体がある一方で、東京都などのように実態を把握しないまま、見て見ぬフリを決め込むところもある。
神奈川県は全国でも有料老人ホームの多い地域だが、無届け・老人ホームもどきの一掃にもかねてより力を入れてきた。住民や介護関係者などから情報が寄せられると、まずは実態を把握するために届け出を促す文書を事業者に送付し、それへの反応を確かめてから指導方法を検討している。
「ときにはアポなしで現地に出向き、届け出するよう説得することもあります。疑義のある事業者に電話で問い合わせると、『うちは有料老人ホームではありません』と言い張るところが少なくありません。現場に行かなければ実情はわかりません」（高齢施設課）
事業者に納得してもらうまでに時間がかかる場合もあるが、何度も連絡をとりながら届け出につなげていくという。
別の自治体の担当者は、届け出指導の実情をこう述べる。
「内部の見学すら拒否する事業者もいます。初回から強硬に届け出を促すと、それ以降、連絡がとれなくなってしまうこともあります。何回も出向いて法令根拠などを示しながら説明すると、次第に話を聞いてくれるようになる。粘り強くやっていくしかありません」
有料老人ホームは一定の基準に達したところに自治体が「許認可」を与える事業ではなく、あくまでも「届け出」を求めているに過ぎない。素直に指導に従う事業者だけなら苦労しないが、そうでない場合には時間をかけて説得しなければならない。無届け・老人ホームもどきに対する指導は持久戦になることも多く、根気のいる仕事なのだ。
ちなみに「届け出制」となっているのは、高齢者の多様なニーズに応じた住まいをつくりやすくするため、民間事業者の創意工夫を尊重しているからだ。
とはいえ、対象が心身機能の低下した高齢者であることが多いため、劣悪な状況に置かれるリスクもある。そこで福祉的な観点から、いざというときに自治体が介入できるよう届け出を求めているわけだ。つまり届け出は、入居者保護を担保するために欠かせない手続きなのである。
■届け出逃れの手口
無届け・老人ホームもどき（無届け介護ハウス）の増加は、2006年4月から有料老人ホームの定義が変更されたことも影響している。
それまでは「高齢者を10人以上入居させ、食事を提供する施設」と定義されていたが、人数要件が撤廃されるとともに、提供するサービスも食事だけでなく、介護や生活援助（家事援助）、健康管理のいずれか一つでも提供していれば有料老人ホームとして届け出義務が生じるようになった。
介護保険制度が始まって以降、民家などを借りて要介護者を支援する「宅老所」のような形態が登場したほか、入居定員をあえて九人以下に抑えるなどして届け出逃れをする「類似施設」が増えた。それらのなかには質の悪いサービスを提供するところもあったが、法的根拠がないため自治体が思うように指導できないでいた。
そこで国は老人福祉法を改正して有料老人ホームの定義を広げ、類似施設などにも網をかけることで行政指導を可能にしたのだ。入居者保護のための見直しだった。
しかし、国の思惑どおりに届け出は進まなかった。自治体のなかには類似施設の把握もさることながら、届け出指導に二の足を踏むところが出てきたのだ。
法改正前は有料老人ホームを開設しようとする事業者に対し、あらかじめ協議を求め、ガイドライン（有料老人ホーム設置運営指導指針）に適合した施設をつくるよう指導していた。部屋の広さや備えるべき設備、有資格者の配置などが細かく規定され、一定の水準をクリアした有料老人ホームの開設を目指してきた。ところが法改正によって、ガイドラインに適合しないような既存施設までが届け出対象となったからだった。
「特に民家などを利用して運営しているものは、ガイドラインに適合させようとすれば大がかりな改修を伴う。現実にはできないことが多い。不適合施設の届け出を受け付けて、適合したものと同じ有料老人ホームとして扱うのは、公的に・お墨付き・を与えるようで抵抗がある」
某自治体の担当者はこうホンネを漏らしたが、同じような話は当時、多くの行政マンからも聞かされた。
同じ有料老人ホームでも、「介護付き」は規定の介護・看護職員を配置するなどして介護保険の「特定施設入居者生活介護（特定施設）」の指定を都道府県等から受けなければならないので、あらかじめガイドラインに沿った設備や運営を前提にした事業計画を立てる。
それに対し「住宅型」は、部屋を高齢者に貸し出し、介護や食事などを提供していれば該当する、いわば「介護付き以外の、その他大勢」の括りだ。ガイドラインに沿ったホームを運営するところもあれば、そうでないところもある。自治体にしてみれば、なし崩し的に指導範囲が広がることへの抵抗感がなかなか抜けなかった。
しかも、法改正によって届け出指導する対象範囲が広がったにもかかわらず、各自治体における有料老人ホームの担当職員数はほとんど変わらなかった。一人ないしは二人程度と心許ないところがほとんどで、他の業務も兼ねている場合が多かった。
加えて、「住宅型」の形態は、特別養護老人ホームなどのように法令で人員や設備、運営基準が定められているわけではなく、法的拘束力のないガイドラインでの規定に過ぎず強制力がない。あくまでも事業者に従ってもらうよう指導するだけだ。そのため類似施設の届け出指導に身が入らない自治体は少なくなかった。
一方、既存施設を運営する事業者側も、届け出にあたって自治体からさまざまな資料の作成・提出を求められるので面倒に思う。ガイドラインに従うよう指導されるとコストもかかるので、届け出を怠る例が散見された。
入居者保護を強化する目的で有料老人ホームの定義が拡大されたにもかかわらず、自治体側にも、事業者側にも届け出のインセンティブが働かなかったのである。この状況は基本的にいまでも変わっておらず、自治体によっては無届け・老人ホームもどきが放置されたままになっている例も多いのだ。
（長岡美代著『介護ビジネスの罠』（講談社現代新書）第三章より抜粋・一部改変）
長岡 美代(ながおか・みよ) 介護・医療ジャーナリスト。一般企業で経営企画に携わったあと、介護現場を経て、高齢者の介護や老人ホーム、医療などの取材・執筆活動を続ける。介護保険が始まる前から追い続けている制度の動向も取材テーマの一つで、悪質事業者の実態にも詳しい。各種メディアで発言することも多い。著書に『親の退院までに必ず!コレだけ!!しなければならないこと』(すばる舎)、『親の入院・介護に直面したら読む本[新訂第2版]』(実務教育出版)、『60代からの住み替えを考える本』(同)、共著に『シングルライフの老い支度』(同)、『老後の真実』(文春文庫)などがある。
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