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厚労省による「民法に反する解釈変更」と内閣による「解釈改憲」
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2014年3月24日 郷原信郎が斬る
行政庁は、所管する法律について解釈権限を持っている。
年金に関する法令を所管する厚労省は、年金の支給に関して、関連法令をどのように解釈し、どのような基準を定めることも可能であり、その解釈や基準が誤っていれば、裁判所の司法判断によって是正される、というのが、行政と司法の関係に関する一般原則である。
しかし、行政庁が法解釈や基準の設定としてできることにも、社会との関係において、自ずと限度があるはずだ。明らかに論理的に誤った解釈や、民法という社会の基本法の根幹部分に反する解釈を行うことは、国民が行政庁に与えている権限を逸脱するものである。そのような疑いがある場合には、裁判所の判断を待つまでもなく、まず、行政庁の長である大臣が、説明責任を果たすべきであり、それに対する社会的な批判に答えるべきであろう。
３月１９日に緊急開催した総務省年金業務監視委員会で取り上げた「失踪宣告の場合の消滅時効の起算点に関する厚生労働省の解釈変更」は、その内容が民法の規定に明らかに反するだけでなく、解釈変更が、「所在不明高齢者に対する老齢年金の支給」に対する厚労省の不手際に関連して行われたという点にも重大な問題がある。この解釈変更は、厚労省の権限を実質的に逸脱するものであり、厚生労働大臣には重大な説明責任があるといえよう。
集団的自衛権に関して、安倍内閣が行おうとしている「解釈改憲」に関しても、内閣が負うべき説明責任と司法判断の関係について同じことが言える。
内閣には憲法解釈を行う権限があり、その解釈を変更することも権限の範囲内である。内閣の解釈変更が誤っていた場合には、最高裁判所の違憲審査権（憲法８１条）によって是正されるべき、というのが、憲法に関する行政と司法の関係に関する一般原則である。
しかし、平和主義を定める憲法９条に関して、その根幹部分に関わる解釈の変更を内閣が行おうとした場合、それは内閣の権限で自由に行うことができ、その解釈の当否は、最高裁判所の違憲審査権の判断に委ねられるべき、ということでは済まされない。
憲法９条に関して、これまで積み重ねられてきた議論を踏まえて、解釈変更を行うことの相当性について、様々な場で、徹底した議論が行われ、内閣としての説明責任を果たすことが必要である。
現在、自民党内からも、国会での論戦に加えて、「閣議決定による解釈変更」について異論が出ているのも、「解釈改憲」をめぐる当然の議論と言うべきであろう。
行政庁による所管法令の解釈変更も、内閣による憲法解釈の変更も、行政判断と司法判断をめぐる構図は共通しているのである。
今回の厚労省の失踪宣告と消滅時効をめぐる解釈変更は、明白かつ重大な誤りであることに加え、変更に至った経緯、問題が指摘された後の対応を見る限り、厚労省が、国民生活に重大な影響を生じる年金制度を所管する行政庁として、果たして信頼できる存在と言えるのか否かについても、根本的な疑問を生じさせるものと言わざるを得ない。
それらの問題について、具体的に述べることとしたい。
なお、私は、現在、総務省年金業務監視委員会の委員長を務めているが、本稿で述べる意見は、あくまで私個人のものである。委員会としての意見は、今月末に同委員会の設置期限が切れ、来年度以降、厚労省の年金行政を省外から監視する常設機関がなくなってしまうことを踏まえて今月末に行う予定の「総務大臣への意見具申」の中で明らかにする予定である。
■失踪宣告による「人の死」と消滅時効に関する民法の原則
法律上、「人の死」は、医師が死亡診断をした場合、或いは、死体が確認された場合に認められるというのが原則である。
その例外として、古くから民法が認めてきた制度に「失踪宣告」がある。長期間生死不明の人を、ある時点で死亡したものとみなし、その者にかかわる法律関係を確定させる制度だ。
失踪宣告ができるのは、７年間の生死不明（普通失踪）、あるいは戦死、地震・津波等の危難による１年間の生死不明（危難失踪）のいずれかの場合であり、利害関係人（家族）が、家庭裁判所に失踪宣告の申し立てを行い、家裁が、調査を経た後、一定期間の生死不明の事実を認定し、審判で失踪宣告を出す。審判が確定すると、生死不明から７年後の時点（危難による生死不明の場合は、危難が去った時点）で死亡したとみなされることになる。
そのような制度を利用するかどうかは、その人の家族の意思に委ねられており、そこには、国家は介入しない。親族法上の手続の多くには、公益上の観点から検察官による請求が認められているが、失踪宣告については、検察官による申立ては認められていない。いかに長期間生死不明の状態が続いていても、家族の意思に反して、国が「人の死」の認定を強制することはできないという考え方に基づく。
だから、家族は、何年、何十年、生死不明であっても、生存を信じて、生還を待ち続けることができる。死という法的効果を得るかどうかは、家族の意思・判断による、というのが、この「失踪宣告」という民法上の制度の根幹なのである。
例えば、東日本大震災による行方不明者の家族には、失踪宣告の申立てが可能になるまでの期間を一般的な危難失踪の１年から３か月に短縮する立法が行われた。しかし、この場合も、失踪宣告を申し立てるか否かは家族の判断であり、国がそれを強制したり、すみやかに行わないことで不利益を課したりすることはできない。
一方で、債権の消滅時効に関して、民法では「消滅時効は、権利を行使することができる時から進行する」とされ、それには、「債権が存在しない以上、その債権の消滅時効が進行することはない」という当然の前提がある。存在しない債権について「権利行使」というのは、論理的に考えられないからである。
社会の構成原理を定める民法で、失踪宣告と消滅時効がこのように定められている以上、いくら長期間生死不明であっても、家族が申立てをせず、失踪宣告が出されていない状態で、「人の死」によって発生する債権の時効が進行して、権利行使ができなくなるということは、絶対に、あり得ない。
厚労省が、失踪宣告がなくても死亡一時金等の時効が進行することの根拠として挙げているのが、年金を受ける権利（基本権）と「月々の年金債権」（支分権）の消滅時効に関する判例である。年金を受ける権利を持っている者は、当局に裁定請求を行い、裁定がなされることで月々の年金債権を確定させることができるので、基本権について裁定請求が行われなくても、月々の支分権について時効が進行する（長期間裁定請求しないで放置しておけば、月々の年金受給権は時効消滅する）というものである。
しかし、基本権も支分権も、同じ被保険者の年金受給に関する権利であり、一体のものである。基本権が存在する以上「債権」は存在すると言えるが、失踪宣告がない以上、「人の死」を原因とする年金の債権は発生せず、存在していない。この判例は、全く根拠にならない。
■厚労省の解釈変更の内容とその経緯
死亡に関する年金制度からの給付には、「遺族年金」「死亡一時金」「寡婦年金」がある。
失踪宣告で「人の死」とみなされた場合の死亡一時金、遺族年金について、厚労省は、従来は、審判が確定した時点が消滅時効の起算点になるという解釈をとっていた。
ところが、厚労省は、２年前の2012年５月に、課長補佐・専門官による文書で、日本年金機構からの「疑義照会回答書の差し替え」を行って、その「民法上当然の解釈」を変更した。年金事務を行う日本年金機構で取扱いに疑問が生じた場合に、厚労省に対して「疑義照会」を行い、厚労省からの回答書にしたがって年金支払いの事務を行うため、回答書が差し替えられることによって、年金事務の取り扱いが変更されたのである。どのような変更かというと、年金請求権の消滅時効の起算点を、「審判確定の日」ではなく、失踪宣告の審判で過去に遡って認定される「死亡したとみなされる日」である、としたのだ。
つまり、生死不明で７年間経過した時点から、家族が失踪宣告の申立てを行っていなくても、消滅時効が進行し、２年で時効消滅するものとし、時効完成後の請求は認めないということになった。
そのような解釈変更は、2011年ころに、多数の長期間所在不明高齢者の家族に老齢年金の支給が継続されていることが社会問題になった「所在不明高齢者問題」に関連して行われたものだった。
この「所在不明高齢者問題」に関して、厚労省と日本年金機構は、（所在不明高齢者の死亡を確定させて老齢年金の支給を打ち切る目的だと思われるが、）、老齢年金を受け取っている所在不明高齢者の家族に、失踪宣告申立てをするように勧奨した。しかし、長期間所在不明だった高齢者に失踪宣告が出され、失踪後７年目に死亡したとみなされると、それ以降の長期間の分の遺族年金が支払われることになる（例えば、２０年間の所在不明であれば、１３年前に死亡したとみなされ、１３年間の遺族年金が支給されることになる）。
一方で、「死亡とみなされた日」以降に支給されていた老齢年金は返還させる必要が生じるが、会計法により、返還請求権は５年で時効消滅してしまうので、最大でも５年分しか取り戻せない。そのため、老齢年金と遺族年金が重複して支給される期間（２０年間の所在不明であれば８年間）が生じ、事実上、老齢年金を不当に受け取っていた所在不明高齢者の家族に対しても、さらに支給せざるを得ないケースが続出することになる。
そこで、厚労省は、失踪宣告の場合の消滅時効の起算点を「死亡とみなされた日」に変更することで、老齢年金と遺族年金の重複支給をしないで済ませようとしたのである。
しかし、「所在不明高齢者問題」については、年金受給者が長期間所在不明で、死亡している可能性が高い状況で老齢年金の支給が継続されていたこと自体が問題なのであり、家族が故意に行っていたとすれば不正受給の犯罪である。そのような事例が多数存在し、長期間放置されていたのであれば、それは実態を把握せずに年金を支給していた年金当局の不手際であり、責任は厚労省や社会保険庁・日本年金機構の側にある。その問題から目をそらすために、消滅時効の起算点を民法の原則に反して遡らせることで、遺族年金の正当な受給権まで時効消滅させてしまうというのは、本末転倒である。
そのような「民法上あり得ない解釈」をとったことで、国民年保険料を3年以上納付した者が、老齢基礎年金や障害基礎年金を受給せずに死亡した場合に支払われる死亡一時金（消滅時効期間２年）の支給に関して重大な問題が生じ、それを、今回、年金業務監視委員会が取り上げた。
しかし、実は、問題は、死亡一時金だけに限られるわけではない。厚労省が「疑義照会回答書の差し替え」を行う契機となった遺族年金（消滅時効期間５年）に関しても、失踪宣告で死亡したとみなされた人の遺族の正当な権利として認められるべき年金受給権を奪うことになるのである。
具体的にどういうことなのかを、死亡一時金、遺族年金それぞれについて、事例に即して述べてみたい。
■消滅時効の起算点に関する解釈変更の影響
［死亡一時金の事例］
Ａが、年金受給年齢に達する前に、突然家を出て行方不明となり、自殺、事故死等によって死亡した可能性が高いと考えられた。７年が経過し、失踪宣告が可能になった時点では、Ａの実母が生存していて、息子の死を受け入れ難いと考えられたため、失踪宣告の申し立ては行わなかった。その約１年後（失踪から８年後）に、Ａの実母が亡くなったこともあり、Ａの長男が家庭裁判所に失踪宣告を申し立てた。申立から1年半後（失踪から9年半後）に、審判で失踪宣告が出された。
このケースでは、審判確定の日が消滅時効の起算点だとすると、問題なく死亡一時金が支給されるが、「死亡とみなされた日」が起算点だとすると、その日から２年半経過しているので、時効完成で支給されないことになる。
しかし、７年間所在不明の状態が続いても、その時点で死亡一時金の請求の手続ができるわけではない。失踪宣告の審判が確定するまでは、「人の死」は全く現実化していないのであり、「死亡一時金請求権」という債権自体が存在していない。請求の手続が行えるのは、審判が確定した後であるが、審判は裁判所の手続なので、申し立てからどれだけの期間がかかるのかも一律ではない（一般的には、１年余りかかると言われている）。つまり、消滅時効の起算点について、変更後の厚労省の解釈をとると、Ａの事例では、請求は全く不可能になるし、一般的にも、請求ができないケースが続出することになる。
［遺族年金の事例］
20歳から60歳まで40年間の全期間保険料を納めた漁船の乗組員のＢは、年金受給資格を得たが、受給開始前に、漁船が沈没して行方不明となり、１年経過後も死体が発見されず、生存の可能性は極めて低いと考えられた。Ｂの妻は、失踪宣告の申立てをして審判が確定したら遺族年金が給付されると社労士から知らされたが、Ｂの死を受け入れることができなかったため、Ｂが残した預金で食いつなぎ、Ｂの生還を待ち続けた。
７年後、ようやく気持の整理がついたことから、Ｂの妻は、失踪宣告の申立てを行い、約１年後に、「漁船沈没時に死亡したとみなす」旨の失踪宣告の審判が確定した（危難失踪）。
この場合、「死亡とみなされた日」から８年後に遺族年金を請求（裁定請求）しても、変更後の厚労省の解釈によれば、そのうち３年分の「支分権」は時効消滅していて、支給されないことになる。（この場合、厚労省の解釈によれば、「基本権」も消滅時効していて、遺族年金をすべて不支給にできることになるが、厚労省は、自らの裁量の範囲内で「時効を援用せず」、支分権が時効消滅していない５年分だけ支払ってやる方針のようだ。）
しかし、Ｂの妻にとって、Ｂが死亡したことによる「遺族としての生活」は、８年前の漁船沈没時から続いていたのであり、その間、遺族年金を受給せず、Ｂの預金で食いつないできたことで、その資産は確実に減少している。自らの気持ちの整理のために必要な歳月を経て失踪宣告の申立てを行うことは、民法上、権利として認められているのであり、その権利を行使しただけのＢの妻には、８年分の遺族年金全額を支給するのが当然である。３年分を支給しないというのは、あまりに理不尽である。
（７年間生死不明の普通失踪でも、家族が１２年以上、帰来を待ち続けた場合には、遺族年金の「支分権」が時効消滅することになる。）
■死亡一時金の消滅時効をめぐる日本年金機構の現場と厚労省の混乱
厚労省は、「失踪宣告によって死亡とみなされた日が消滅時効の起算点になる」という解釈変更は、日本年金機構からの「疑義照会回答書の差し替え」という全くの内部手続で行った。それによって、遺族年金や死亡一時金の受給者に重大な影響が生じるにもかかわらず、国民に対する周知は全く行われなかった。
そればかりか、この解釈変更は、日本年金機構の年金事務所の現場においても、取扱いが十分に周知、理解されてはいなかったようだ。
今回、総務省年金業務監視委員会が取り上げた死亡一時金請求の事例に関して、年金機構の現場での対応は混乱し、厚労省の見解も二転三転した。
失踪宣告が出された後、遺族が年金事務所にＡの死亡の手続きに行ったところ、「死亡一時金の請求ができるので請求してください。」と促されたので、請求を行ったにもかかわらず、消滅時効を理由に請求書が返戻されたのである。社会保険労務士が代理人となり、年金事務センターに返戻の理由を尋ねたところ、「失踪宣告の場合の消滅時効は失踪宣告によって死亡とみなされた日から進行する」という理由が記載された文書が送付されてきた。そこで、事務センターに、「民法の消滅時効の規定に抵触するのではないか」と尋ねたところ、副所長が、「厚労省にも上げて了解を得て回答しているが、個人的にはおかしいと思う」と述べたという。さらに、厚労省年金局に電話で尋ねたところ、「民法には抵触していない」との回答だったので、遺族は再度、請求書を年金事務所に提出するとともに、総務省年金業務監視委員会に調査の要請を行った。
同委員会事務室から厚労省年金局に問合を行ったところ、解釈変更後の死亡一時金についての取扱いをそのまま維持することは困難だと考えたようで、厚労省は「受給権者の責めに帰すべき事由が全くなく２年を経過してしまったことが明らかな場合などには、個別の事情を考慮して請求を認める余地がある。」と、例外的に請求を認める場合があるという内容の回答をしてきた。そこで、委員長の私が直接問いただしたのに対して、年金局は、「行方不明から７年を経過した時から２年以内に失踪宣告の申立てを行っている場合は、失踪宣告の審判の確定から一定期間内に死亡一時金の請求が行われれば、当該請求を認める」と、給付の範囲を拡大する方向に見解を改めてきた。さらに、３月１９日の年金業務監視委員会の場では、「失踪宣告の審判確定から２年以内に請求があった場合には時効を援用しない」と再度見解を改め、結局、支払に対する考え方を２年前の解釈変更時に遡って適用する、という方針を明らかにした。
このように、日本年金機構の現場のみならず、厚労省年金局の対応までもが混乱と失態を繰り返したのは、「失踪宣告によって『死亡とみなされた日』から消滅時効が進行する」という解釈が、余りに不合理で常識外れだったからであろう。
結局、厚労省は、死亡一時金については、消滅時効による不支給の範囲を、２年前の解釈変更以前と同じ取扱いに戻したのであるが、それでも、消滅時効の起算点についての解釈自体は変えようとはしていない。消滅時効が完成していても、その時効を「援用」しないということで、消滅時効の起算点を審判確定の日としていた時期と取扱いを同様にするということである。それによって、法令解釈の誤りを認めないで済まそうとしているのである。解釈が誤っていたことを認めることで遺族年金の支払に影響が及ぶ事態を避けようとしているのであろう。
しかし、前にも述べたように、「所在不明高齢者問題」の多くは、不正受給の犯罪のという特異な問題である。年金受給者の所在確認という当然の措置がしっかりとられている限り、そのようなことが大規模に発生することは考えられない。
むしろ、上記の「遺族年金の事例」のように、失踪宣告制度の趣旨からは当然に保護されるべき遺族年金の受給権を失わせることの方が重大な問題なのである。
いかなる理屈を持ってしても、このような厚労省の消滅時効の起算点の解釈と、それによる遺族年金、死亡一時金の支給の判断を正当化する余地はない。
■行政庁の法令解釈の限界
行政庁の法令解釈権にも一定の限界がある。それは、国民の負託を受け、国民の信頼の上で職務を行うべき社会的存在としての行政庁にとって、社会的に許容し難い解釈が行えないのは、当然のことである。
債権が存在しない以上、「権利行使可能」ではなく、消滅時効が進行する余地はない、というのは、法令解釈の「論理的な限界」であり、失踪宣告の申立てはすべて家族の意思を尊重し、国は介入しない、というのは、社会生活の基本法である民法の失踪宣告制度の趣旨からくる「制度的限界」である。
ところが、厚労省は、それらの限界を逸脱した法律解釈を行い、「遺族年金や死亡一時金がもらいたければ、家族の生還を待たないで、とっとと失踪宣告の申立てをせよ」と言っているのである。
それは、日本という国において、長期間生死不明となった人について、法律上の死亡をどのような要件で認めるのか、国が、それにどのように関わるのか、という人の死に対する社会の考え方の根幹に関する問題である。
そういうことに対して余りに無神経な姿勢、自らの不手際を覆い隠すため法律の拡大解釈、重大な取扱い変更を国民に全く周知しようとしない不透明なやり方などを見ると、残念ながら、数々の不祥事で国民から厳しい批判を浴びた年金行政の本質は改まっていないと言わざるを得ない。
そのことについて、厚生労働省の行政について国民に責任を負う立場にある田村憲久厚生労働大臣に、重大な説明責任が問われている。
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