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小沢一郎代表による憲法講義
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2013年3月12日 生活の党 参議院議員森ゆうこ
二院制について小沢一郎代表による憲法講義第２弾(2013年3月7日)
小沢一郎代表が3月7日、総合政策会議において「二院制について」と題し、講演しました。以下講演の要旨です。
【講演要旨】
それでは、この間総論的なことを言いましたので、今日は逐条についてお話します。憲法審査会、そして憲法改正の議論がいろいろ起きていますので、今の日本国憲法で時々話題となる、あるいは私がこういうところも問題ではないかという改正点のいくつかを申し上げながら、二院制の問題についてもお話を自分なりにしてみたいと思います。
日本国憲法の改正論議の中で、憲法の条項に沿って申し上げますと、1つは第1条の天皇のところであります。天皇を元首として明記すべし、と憲法で定めるべきであるという考え方もかなり出されております。日本国憲法の第１条、帝国憲法の第１条、天皇。元首の要件としては、例えば統治権があるとか、代表する立場にあるとか、いくつかあります。帝国憲法は言葉通り「万世一系ノ天皇之ヲ統治ス」の話ですけれども、日本国憲法はご承知の通り、前回もお話しました、象徴天皇制と言われておりますような第1条の表現になっております。
しかしながら、この間政治塾でも言いましたけれども、象徴というのは異質のものの間で関係として成り立つ言葉でありまして、そこが代表と違うところでございます。ですから、日本国の象徴であり日本国民統合の象徴が天皇陛下だということでありまして、ここにおるどなた一人として天皇陛下にはなれないわけであります。まさに、事実上万世一系の血統によりまして天皇が決められていくということです。従って、言葉は真逆の、天皇主権と国民主権ということになりますが、事実上は私から言わせると実態は同じだと思っております。
天皇が政治の権限を持って実際にふるまっておりましたのは、多分平安朝の初期のあたりまで、半分くらいまででしょうが、桓武天皇が平安遷都して以来、その初期のころはありましたけれども、その後はまさに新憲法が定めると同じように、象徴的な立場になっております。それから明治維新で天皇主権の帝国憲法ができて、主権者、統治権の総攬者になりましたけれども、実質的には国務大臣の輔弼の責任という形で、内閣の助言と承認というように定められている日本国憲法と、実態的には変わりはなかったという風に思います。
ですから、内閣と全く違う意思で天皇陛下が大権を行使したのは、終戦の詔勅。これはまさに文字通り、天皇陛下が時の内閣と違った形で、天皇自身が決定したということです。その例外を除くと基本的に同じ。従って私は結論として、元首を明記する必要はないのではないかと。第1条の象徴天皇ということは、余人をもって天皇になることはできないのですから、万世一系の天皇ということと変わりないと、そして日本国と日本国民統合の象徴だということでありますので、この点私はそう思います。
それからその次には、憲法9条。これについてはまた別の機会に論議をせざるを得ないので、詳しくは言いませんけれども、憲法9条の文言は、第1次大戦後に作られました不戦条約、ケロッグ＝ブリアン条約とも呼ばれておりますが、ここからほぼ引いてきたものだと思います。ほとんど同じ表現で憲法9条と同じ文言で不戦条約に書かれております。それから文言、形態は違いますが、国連憲章第1条にも書かれております。ですから、この9条をどちらかというとライト（右派）の皆さんがものすごく毛嫌いするのですけれども、9条そのものはそれほど毛嫌いする必要のないことであって、不戦の誓いを宣言したものだと解釈すればいいのではないかと私は思います。
ただ国連憲章では第7章の41条、42条で、平和を乱す不心得者は国際協調、国際連合の力をもって制裁する、必要ならば軍事力を行使してこれを鎮圧するという表現になっております。その部分が日本の憲法にはない。前文から、憲法の理念と精神から導き出す以外にない。この部分を憲法逐条にも、1項、9条の3項でもいいし新しい条文でもいいですけれども、国際平和の為に貢献するということについては何の問題もない、ということを、やるならば付け加える形かと思っております。
いずれにしても9条は、安全保障論議と密接不可分の事ですので、別な機会にやりたいと思いますが、多分憲法改正を言っている人はここが一番の目標なのだと思います。
それからもう一つ9条で、自衛権を明示しろという議論もあります。自衛権というのは現在、当然認められておりますし、自衛隊もあります。すなわち当初は戦力なき軍隊と戦後は言っておりましたけれども、まさに名実ともに軍隊そのものの自衛隊があるわけで、これを違憲だという者はあまりいない。国民の中では大多数が自衛権は当然あるのだと。その量的な、質的な中身についての議論はあるにしても、自衛権を否定することはほとんどないと思います。ですから、自然権としての自衛権ですので、ことさら憲法の条文に書く必要は、書いて悪いというわけではないですけれども、ないと私は思っております。
次はまさにはた（ともこ）君が言った二院制の問題です。これはぜひ憲法制定の時の国会の議事録を読んで、頭を整理していただいたらいいと思います。このままではだめだという議論が非常になされています。これでは同じことの繰り返しではないかと。だから参議院の性格をもっと違ったものにすべきだという議論がその当時もうんと出ております。しかし現実にどうするのだという話もありますし、それこそ占領軍の問題もありますし、しょうがないというような形で今日の二院制ができたという経過があります。ですから、本来の二院制に期待される仕組みから言えば、全く同じものが二つあるというのは、だれが考えてもいいとは思わないだろうと思います。
今イタリアがユーロ含みで問題になっていますが、ここでは首班の指名、承認が両院でなければだめだという、その点で全くの同等の権限を与えられているわけですけれども、これがまた混乱の原因にもなるということも言われております。アメリカでは上院がどちらかと言えば強いのですが、これも世界で言えば少数派だと思います。実質上やはり下院が大きな権限を持つという形で、上院は違う、質的にも、選出のされ方もみな違う形でなされておるのが、多分多数派だろうと思います。
今衛藤（征士郎）さんが一院制をやろうという話を言っておられますが、私は結論として二院制でいいのではないかと思っております。ただ、その中身をどうするのかという問題があります。今定数の問題が言われておりますが、誰も本気になってやりたがらないので、マスコミの餌食になっております。この定数も、なぜこういう問題が起きるかと言いますと、日本の国会議員の定数は人口比から言うとそれほど多いわけではないのです。ところが衆参全く同じようなことを２度繰り返してやっていますので、それであれば（国会議員が）そんなにいらないのではないか、という議論が起こる最大の背景になっているのではないかと思います。
アメリカでも下院は人口比でもって結構な数がおりますし、イギリスでは10万人に1人ですから、6千数百万人のイギリスで6百何十人の下院議員がおります。詳しく数字を調べていないですけれども、ドイツやフランスでも人口比でもって結構いるのではないかと。イギリス流に10万人に1人ということであれば、日本は1200人の下院ということになってしまいます。ですからその意味で言うと、それほど騒ぐほど、定数だけをとれば、他の全体の行政改革などを別にして、大きな数ではございません。要はどういう機能、権限を持たせるかということになります。
院の権限、権能ということの背景にあるのは選挙なのです。ですから、選挙をする以上はどうしても政党化します。実態の事を言えば。政党化すれば衆参共に党がいろんな政策決定、その他をやることになりますから、議論も衆議院と参議院で同じようになるということは当然のことであろうと思います。そしてまた本来、二院は一院のチェック機能、良識の府という言葉が使われておりますけれども、これも今言ったような政党化ということと、選挙をすれば必ず一定の利害の代表者ということになります。それが職業やいろんな分野ごとの代表者であるということもある、地域の代表者ということもあれば必ず、どこかの代表でなければ当選するわけがないのですから、そういうことになります。結局はその双方から言って、同じような性格の二院ということになってしまいます。ですから、憲法を本当に改正しようとすれば、どういう風にしたらいいのかと、そこをやっぱり相当議論しないといけない。
ただもう一つは、理屈の上の議論は議論としてそうだという人も多いと思うのですけれども、現実に衆議院、参議院の現職の議員をどうするのだという話に最終的にはなってしまう。これも衛藤征士郎さんは、一院制にして、衆参を合わせた定数にして、現職議員は全部、まず一院、事実上下院の意味を持つ一院ということなのでしょう、にすれば当面問題はないのではないか、みんな議員の身分を持つということになればいいのではないか、という趣旨で言っているようです。それは一院にしなくても、二院制でも、全く機能を違うものにすれば、定数であれ全然他と比べて多いわけではないので、実態上の衆参の現職議員をどうするかという問題も事実上は整理することができるということになります。ですからこの二院制をどうするかという問題は、本当にその機能、権能をどのように一院と二院に与えるか、ということの議論をしませんと、ただただ一院だ二院だと言っていたところで、どうしようもない。子供みたいな話になってしまうということであろうと思っております。
それから若干、他の事もありますので申し上げようと思います。今の二院制の問題は43条に書かれてありますが、第67条、内閣すべての条文に言えるのですが、議院内閣制と大統領制の問題がよく議論になります。日本では大統領制と言わない、首相公選制というへんちくりんな言い方をしております。これは中曽根（康弘）さんが若い時も言っていたことであります。首相公選制というのは大統領制であります。ただ私はどう考えても、理屈の上でも実態の上でも、大統領制と天皇制は相いれないと思っております。
天皇陛下は国事行為を内閣の助言と承認によってやるのですけれども、国民の名において、国民に代わって国事行為を行うわけであります。ですから国の政治の最高権力者を国民、主権者が直接選んでしまったら、天皇陛下の出る場面はなくなってしまうわけであります。直接統治権者を国民が選ぶのですから、その意味で元首であり、統治の権能を持つ、まさに日本の政治的トップになるわけであります。
このことについて、中曽根さんのことばかり出して恐縮ですが、選ばれた人を天皇が認証すればいいのではないか、ということを（中曽根さんが）言ったことがあります。後で気づいたかもしれませんが、こんなバカなことはないのですね。天皇陛下は国民に代わって認証するわけであります。ですから認証官というのがありますよね。国務大臣であれ、役人であれ、ありますね。それは大事なポストでありながら国民が直接選んだ者でないから、天皇が国民に代わって、国民の名において、よかろう、という認証を与えるということであります。
ですから、国権の最高機関であるという証明にもなりますが、国会の役員である国会議員は、もちろん認証官ではありません。国民が直接選んだ人であるから、天皇陛下が改めていいとか悪いとか言う立場ではないし、権能もない、ということであります。衆参の議長といえば国の最高機関の長でありますから、当然他の認証官よりも、原理的には、国民主権の考え方の中では上位に位置づけされるはずでありますので、それは天皇陛下が認証するということはありません。それがよくわかる裏付けになると思います。
ですから首相公選制というのは、いかにも民主的で、いかにも斬新な、改革的な主張だと思われる節があるのですけれども、それは天皇制についての議論をわかっていないか、全く無視しているということになると思います。
それから第70条、総理大臣が欠けた場合というのがあります。これは内閣法によって、本来欠けた時には、総理大臣の臨時代理を組閣の時に指名しておかなければならないようになっているのだそうです。ところが、ずっとそれをしなかった。そしてあのことがあったのです。小渕（恵三）総理が倒れて、医学的には全く意識がない時に、青木（幹雄）官房長官が臨時代理に、誰が任命したのか知りませんが、任命されたという、本当は事件と言えば事件なのだけれども、事実がありました。闇の中の事実ですけれども。これ以来内閣法の規定に従って、事務的に臨時代理を決めているそうであります。ですから2000年以来決めているそうですので問題ない。
もう一つは、何かの事件でもって総理以下すべての国務大臣が欠けた場合、いなくなってしまった場合どうするのだ。内閣もなくなったということです。天皇陛下が国事行為として国会を召集しますけれども、すべて内閣の助言と承認ですから、国会開会中であれば首班指名をその場でやればいいわけです。しかし閉会中に死亡等でいなくなってしまった、閣議の最中に爆弾が落ちて全員いないという場合、これはいくら考えてもどうすればいいかわからない、というのが現代の日本国憲法と憲法以下の法体系であります。
もし国事行為の事に理由づけて天皇陛下が招集するということになりますと、それは内閣の助言と承認を得ずに、天皇陛下が国事行為を行ったということになりますので、日本国憲法の趣旨からいうとありえないことであります。ですから、いくら考えてもどうすればいいかでてこない。まさに非常事態、危機管理の規定が、日本国憲法では予想されていなかったのか、その時は占領軍が決めるからいいと思っていたのかどうか知りませんけれども、全く危機管理の規定がない。それは憲法以下の一般法においても全くありません。
ですから、今回の大震災でも、阪神大震災でも、縦割りの省庁がそれぞれ、自分の縄張りの仕事じゃないとかあるとかいう形の中でドタバタしていますので、スムース、てきぱきとしたことが行われない。簡単に言いますと、阪神の時も問題になったのですが、死人であれば警察、けが人であれば消防。行ってみたら死んでいたからこれは警察だとか、まだ生きているから消防だとか、というばかげた話があるくらいです。それから道路なんかは警察車両の先導がないと通れなかったとか、なんとかかんとか、とにかく省庁別の動きしかできない。こういう大震災の時でさえも、統括する、統一する制度がない。災害対策本部だの、今でいえば復興庁だの、なんだかんだと言いますけれども、何の権限もない。それぞれ各省庁の権限で、事実予算の執行その他が行われている。こういうことでも明らかなように、日本国憲法には非常事態の危機管理の条項、制度が全くない、ということであります。
それから78条、79条に公の弾劾というのがあります。裁判官は公の弾劾によらなければ罷免されないという条文がある。公の弾劾とは何かというと、国会の訴追委員会と弾劾裁判所であります。裁判官訴追委員会、検察官訴追委員会があり、弾劾裁判所がありますけれども、全く機能はしておりません。事実、国会の訴追委員会の事実上の事務局は裁判所からきている。裁判所からきている人間が裁判官を訴追するわけがない。何でこんなバカな人事になるのだ、というようなことが私も本当に知らなかったのですが、明らかになりました。
それから最高裁判所の事務総局には、これは森（ゆうこ）君がよく知っているけれども、検察から非常に多くの人数が入っている。またその象徴として、日本の裁判所では、検察の起訴で有罪率がほぼ100％に近いくらいの割合になっている。外国人が、検察官の言うとおり全部有罪になるなら、裁判所なんかいらないではないかと。これは世界中でも異例の事であります。それくらい、裁判所、裁判も、検察官の人事的にも、力関係でも非常に大きな影響を持っている、というのが現実です。国会の訴追委員会でさえそうだというのですから、何をかいわんや、ということになります。国会議員は日常にあまり関係ないことですので、全く無関心ですが、これは裁判所、そして事実上大きな影響力を持っている検察の暴走を許すのは、ここのところが一番機能しないからだと思っております。
もう一つ89条。公金を宗教、教育等のところに支出してはならない、という憲法が89条で規定されております。ご承知の通り、私学振興助成法によりまして、毎年毎年多くの予算が私学に投じられております。これは言葉通り見ますと、89条の違反にあたるわけですけれども、社会的必要性という観点の中で、全く振興法の時にも無視されて、私学振興という名のもとに法律ができました。私が1年生の時で、最初に文教委員会に入りましたので、その時に質問いたしました。
こういったところが問題点ですが、いろいろと時代の変化に即して、変えなくてはならない問題がたくさんあると思います。ですから前回言ったように、くだらない改憲論、護憲論でなくして、いいことであれば（両院の）3分の2なんてすぐできるわけですから、冷静な、公正な憲法論議ができたらいいと思います。
それから最後に96条ですが、前回日本国憲法と帝国憲法の話もしましたけれども、今96条だけはいいじゃないかという議論があります。どうして96条が硬性憲法として制定されたかという問題。それからその根底に国民主権から発するいろいろな基本原理を、やはりそう安易に（改正を）認めないという日本国憲法の趣旨が含まれているのではないかと思います。
私は何が何でも96条の3分の2だというつもりはないのですけれども、そこの中身の議論をしないで、何をどう改正するのか、という議論を全然しないで、手続きの方だけ改正すればいいのだ、という議論が総理大臣以下いろいろまかり通っておりますので、非常に奇異に感じております。
いずれにしても、今日本国憲法で旧来から問題となっていた点についてお話しました。私の話は以上で終わります。
【2013年3月7日・生活の党本部】小沢一郎代表「二院制について」
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