エネルギー消費の絶対量を抑制する政策に転換

2013年1月24日（木）　 青山 周

　中国では昨年秋の党大会でエネルギー消費量を抑制する方針が初めて示された。政策転換を受けて、省エネルギーや再生可能エネルギーの一層の促進をはじめ、エネルギーをめぐる政策が変化していく。これまで原単位目標しか示してこなかった中国の気候変動政策が変化する可能性も出てきた。

たった2文字の削除が示す政策転換

　中国のエネルギー政策は昨年11月の中国共産党大会を機に変化した。最初にこの1年間の変化を紹介しよう。

　中国では恒例として1月にエネルギー政策にかかわる機関の幹部が一堂に会した「全国エネルギー工作会議」が開催される。会議をめぐる最近の報道の傾向としては、原子力政策や再生可能エネルギー促進対策に焦点が当たることが多い。しかしながら、今年の会議では、エネルギー政策の根幹にかかわる政策の転換が示された。

　変化は公表されている資料で確認することができる。昨年と今年の会議において劉鉄男・国家エネルギー局長が掲げた重点施策8項目のうち、「問題」となる個所の表現は以下である。

　2012年の報告：合理的にエネルギー消費の総量を抑制する
　2013年の報告：エネルギー消費の総量を抑制する

　「合理的に」という表現（中国語では「合理」）が今年の会議ではなくなっている。中国語でたったの2文字に秘められた意味は非常に重い。

　合理的に抑制するのであれば、原単位目標によるエネルギー消費効率の向上によって、政策を採用しない場合よりもエネルギー消費を減少させることができれば、政策は実施されたと言える。しかし「合理」という言葉を削除したら、エネルギー消費量をとにかく削減しないことには政策が遂行されたとは言えなくなる。中国はこれまでのエネルギー効率の向上を目標とする政策からエネルギー消費そのものの量を抑える量的規制を目指す政策へと転換していくのである。

エネルギーの生産・消費革命を打ち出した党大会

　こうした政策の転換が打ち出されたのは昨年11月の党大会においてである。

　胡錦涛総書記の報告に「強力に生態文明建設を推進する」と題する章があるが、そのなかで「エネルギーの生産と消費の革命を推進し、エネルギー消費の総量を抑制する」ことが明言された。

　エネルギーは国家の安全保障にかかわる問題であり、石油などの海外依存度が高まるなかで、エネルギー安全保障にかかわる政策は中国でも最重要政策の1つである。

　中国は高度成長を続けるなかで、経済成長を支えるためにエネルギー需要を増大させ続けてきた。だが、安全保障や経済構造の高度化などの観点から、何とかしてエネルギー需要をこれ以上拡大させたくないという非常に強い要望が中国の指導部にあることは容易に理解できる。

　指導部が求めるエネルギー政策は、生産と消費における「革命」である。中国がエネルギーにおいて抜本的な政策転換を図ろうとしていることは「革命」の2文字からも推察される。

　政策転換は中国自身の問題だけにとどまらない。

　地球温暖化問題において世界最大の温室効果ガスの排出国である中国の政策は非常に重要である。これまでの中国の気候変動政策の目標は、国内総生産に対するエネルギー消費の効率やCO2排出量（原単位目標）であった。効率目標であるため、仮に中国がこうした目標を達成したとしてもGDPが大きく成長すれば、エネルギー消費の絶対量やエネルギー起源のCO2排出量は増加してしまう。

　もし今回、打ち出された方針が中国の政策として制度化されていくならば、そう遠くない将来に中国がエネルギー消費量やCO2排出量についての絶対値の目標を打ち出す可能性が出てくる。こうした点で、中国の政策転換は地球規模においても非常に重要な意味を持つものと評価できる。

政策の切り札は「市場化」

　かつての冷戦時代であれば、経済成長を犠牲にしてでもエネルギー消費の抑制は実現できたかもしれない。しかし、エネルギー消費を抑制するために経済成長にダメージを与えることは、民生を重視している昨今の中国においてとてもできる相談ではない。

　高い経済成長を維持しつつエネルギー消費の総量を抑制するにはまずは省エネルギーを促進するしか方法はない。行政的に上からの圧力で、エネルギー消費を無理やり抑え込む方法は有効性がないことは明白である。30年を超える改革・開放で市場化の進展した中国において省エネを進めるには、「市場化」に即した政策こそが切り札であることは言うまでもない。エネルギーにかかわる中国の政府機関の専門家たちも、エネルギー政策の転換を実現するためには政策メカニズムの転換が必要であることを認識している。

　国務院発展センター経済研究部の馮飛部長は、「既存のエネルギー政策体系における『命令−抑制型』（行政指令型）の政策体系の転換は必須である。今後のエネルギー政策は経済奨励政策を主とする方向へ転換するだろう。一層の市場化を進め、市場を通した経済政策が登場する時期を迎えている」と指摘する。

　同部長によれば、2011年末に行われた資源税の改定において、政府が直接行政命令を下す方式から経済手段による政策への転換がスタートし、2012年末の公表された発電用石炭の市場化改革に関する指導以降、国家発展改革委員会は一級行政区（22の省、5つの自治区、4つの直轄市）を超えた石炭輸送に対して年度計画を指示してきたこれまでの政策を取りやめるなど、「革命」が進行中だという。

もう1枚の切り札は「問責制」？

　2004年の経済センサスなどを統計的基礎として2005年から実施されている省エネルギーに関する問責制がある。地方政府に毎年、省エネに関する目標を割り当て、政策実行の内容や達成状況が審査するメカニズムを構築している。これまでの原単位目標の割り当てをエネルギー消費量の目標に変更すれば、政策の転換は簡単に行うことができるが、専門家は安直な制度改正をすべきではないと警鐘を鳴らす。

　国家発展改革委員会エネルギー系統分析研究センターの周伏秋センター長は「長期的に見るならば、これまでのエネルギー消費量と今後の増加量を切り分けて考える必要がある。既存の消費に関してはきちんと測定して合理的に増加を抑える。新規案件に関しては、エネルギー消費効率が高く、排出の少ないものにする。国家が関連の技術標準を策定し、中国の経済にとって質の高い成長となるようにしていかなければならない。地方や企業のエネルギー消費量を確実に測定するには、測定方法や測定にかかわる能力の向上など、多くの課題があるが、まず行うべきは電力消費に関してである」と指摘する。さらに「一次エネルギーの消費量と電力消費量の2つを抑制することがエネルギー消費総量の抑制に向けた政策の第一歩」と強調する。

　エネルギー消費革命をめぐる政策の立案や実施については、今後、紆余曲折が予想されるが、同時に注目されるのはエネルギー生産における革命である。

　既存エネルギーである石炭や石油に加え、世界的に注目されているシェールガス（埋蔵量において中国は世界一）、世界で最も大きな成長を遂げている原子力、太陽光、風力などの再生可能エネルギー、世界のダムの半数を占める水力など、エネルギー生産において中国はまさに「台風の目」である。

　エネルギーの生産と消費における革命が表裏一体となって進行するなかで、中国はエネルギー消費量の抑制を目指す。京都議定書の期間が終わる「ポスト京都」の国際枠組みに関する協議が今なお進行中の状況のなか、中国は「共通だが差異ある責任」原則を持ち出して先進国の批判をかわし続けていると一般に思われている。だが、途上国のステータスから責任ある大国への移行に向けた布石を着実に打とうとしている。国内政策を固めたあとに、国際枠組みの構築に向け、イニシアティブを発揮する可能性すら見えてくる。

　エネルギー消費抑制に向けた制度構築はまだまだこれからだ。中国の政府機構における縦割りのなかで大きな課題に直面するであろうことも推測される。だが、政策の基本指針は新政権発足から少なくとも今後10年にわたり維持されることになる。

　こうした中国の政策転換を理解した上で、政策の動きを先取りした対応をとることが日本の政府や企業に求められるのは言うまでもない。

青山 周（あおやま・めぐり）

日本経団連国際協力本部主幹。1982年、慶應義塾大学経済学部卒業後、経団連（現・日本経団連）事務局入局。地球環境・エネルギーグループ長、国際第二本部アジアグループ長を歴任。2009年5月より現職。中国上海の復旦大学に留学経験があり、中国通であり、環境通。2011年、日本大学大学院総合社会情報研究科後期博士課程総合社会情報専攻修了（博士）。

青山周 中国×環境×ビジネス

世界不況下においても、一層の存在感を増す中国。しかし、こと環境問題に関しての評判は芳しくない。しかし、中国はいま、私たちが想像する以上に環境問題の解決に熱を入れている。中国は変わった。そして、変わる。中国のいまを知ることは、環境立国を標榜する日本の使命でもある。

ただただ、金儲けだけ。

企業は金儲けだけでなく、国家・国民のことも考えにゃ

中国の指導者たちは国際舞台では強い態度に出ているが、国内では不安な様子〔AFPBB News〕

　中国に対して西側が抱く習慣的な見方は、中国が絶え間なく世界覇権へ向かう姿を描いている。

　中国はまもなく米国を抜き、世界最大の経済大国になる。さらに数十年後には卓越した大国としての衣を纏っているだろう。その間、どこかの段階で中国の政治体制は民主主義に似たものに移行する、というのだ。

　これは面白いほど単純な主張で、中国のゴールドラッシュに参加している西側の企業経営者にとっては特に魅力的なものだ。だが、北京を訪れるたびに筆者が思うのは、中国の指導者が国際舞台で主張を強めれば強めるほど、彼らは国内で不安な様子に見えるということだ。

　中国は確実に国際的に存在感を示している。�ｹ小平の「自らの強さを隠す」戦略は、近隣諸国を不安にさせ、米国を心配させる臆面もない自己主張に道を譲っている。東シナ海や南シナ海での長期にわたる海洋紛争は、一触即発の軍事的な火種になっている。中国のブログ界は、宿敵に思い知らせてやれと指導者に求める声で溢れている。

世界を支配することに興味はないが・・・

　中国政府の政策立案者たちは、中国は世界を支配することには興味がないと主張している。帝国という考えは、あらゆる歴史的伝統に逆行するという。支配層のエリートも、自分たちはサイバースペースにおける国家主義的な熱狂に対する抑止力として行動していると主張する。

　だが確かに、中国は国益にかかわる問題については我意を通すことを期待する段階に到達している、と高官たちは言う。そして確かに中国は、1世紀余りにわたって中国を搾取し、侵略した西側の大国から説教されるつもりは毛頭ないという。

　部分的には、こうした新しい主張は、商業的なつながりをそのまま反映したものだ。政治は経済の後を追う。拡大の一途をたどる中国の地政学的利益は、貿易と投資の関係が拡大していった結果である。

　だが、目に見える思考の変化も出てきている。高官たちが今でも、中国は「発展途上国」として国際的な統治の負担を背負うことはできないと言うのと同じだけ、彼らはワシントンで作られた一連のルールにステークホルダー（利害関係者）として参加すべきだという考えには否定的だ。

　高官たちが口にする次期国家主席、習近平氏に関する話題は、変化よりも継続に重点を置いている。指導方針は昨年の共産党大会で示された。戦略的な方向性について知りたがっている欧米人には、党大会での議論を余すことなく（うんざりするほど）説明する解説が提供されている。

　だが、誰もが同意しているように見えることが1つある。習氏は胡錦濤氏よりも強くなる、ということだ。新国家主席は、権力のレバーを胡氏よりもしっかりと握っていると言われている。

　中国政府は、国外での衝突が経済発展を中断させることを望んでいないと主張する。論理上は、それが正しいはずだ。だが、話が東シナ海での日本との対立や、南シナ海でのベトナム、フィリピンその他の国々との紛争になると、そうした言葉使いの口調が激しくなることに気付かずにはいられない。

　軍事衝突、特に尖閣諸島（中国名：釣魚島）周辺海域での日本との軍事衝突の危険性は決して無視できない。それと同時に、中国海軍と米国太平洋艦隊が衝突する危険もある。

　習氏が国内の安定ついて心配するのは正しい。中国の経済的課題は至極明白だ。減速する世界経済はもうすぐ自国の高齢化する人口動態とぶつかる。労働力は既にピークに達した。中国はまさに年をとろうとしている。それも急速に。そのため新たな指導部は、中身がまだかなり曖昧な経済改革を加速させることを約束している。

これからが難しい経済改革

　習氏は国民の不満を意識し、官僚の虚飾や行き過ぎた行為を終わらせ、汚職を厳しく取り締まることを約束している。最近では党の役員たちも高価な腕時計をすることに慎重になっている。計画では、内需拡大に向けた経済の転換を強力に推し進める予定だ。これまでのところ、党はまずまずの仕事をしている。次の段階はもっと難しい。

　汚職は、経済の仕組みの中にしっかり組み込まれている。活力のある部門に投資するために資本を自由にすることは、大手国有企業の実力者と対立する危険を冒す。その間ずっと中国が抱き続ける大きな不安は「中所得国の罠」に陥ることだ。

　政治に目を向ければ、大幅な改革の手掛かりを見つけるのは難しい。所得の増加とソーシャルメディアの爆発的成長は、中国の社会的、政治的な対話の条件を書き換えている。検閲官たちは、3億人を超えるミニブログ「微博」のユーザーに付いて行くのに必死だ。グーグルは遮断されているが、誰もが自分のGメールにアクセスする術を心得ているように見える。

　最近の民衆の抗議行動に対する対応――汚職についてであれ、厳重な検閲についてであれ、致命的な水準の北京の汚染についてであれ――は、対立を避けるよう計算されている。党が「労働教養（労働矯正制度）」として知られる恣意的な拘束制度を改革する可能性を示す兆しも出てきている。

　だが、政府と市民との間の力の再配分という話になると、高官たちは無表情な反応を示す。退任を控えた温家宝首相によって進められた近代化計画が同氏の退任後も存続する可能性は小さそうだ。

国と個人の力関係は既に変化し始めている

　共産党に欠けているのは、国と個人との間の力の変化が既に進行中であるという認識だ。党は、社会的、政治的な混乱に対する答えは経済成長だと考えている。だが、繁栄はそれ自身の力学を生み出す。政治的な変化を求める圧力の高まりに対する解毒剤というよりも、むしろ圧力の源泉となるのだ。

　中国には、西側の民主主義を求める大きな熱意はない。党は今も国の守護者だ。だが、中産階級に加わるという単純な事実は、一般市民を透明で責任ある政府を求める方向へと導く。繁栄は市民に、法の支配に対する大きな利害を持たせる。そして、デジタル革命は、自らの言い分を主張する方法を与えてくれる。

　今のところ、党は違う考えを持っている。その結果、中国は強くなっているように見えると同時に、脆弱になっているように見えるのだ。

By Philip Stephens