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■［前編］周波数オークションは世界的な流れ、高騰は設計次第で避けられる
日経コミュニケーション 2011年3月号
2011/04/13
総務省の政策決定プラットフォームは「光の道」基本方針で、周波数オークションの導入について議論を進める方針を打ち出した。事業者の新規参入を促し、競争を活性化させるには、どのような制度が必要なのか。周波数オークションに詳しい経済学者の鬼木名誉教授に聞いた。
周波数オークションの導入に向けて、日本でもようやく議論が始まりそうだ。
政策決定プラットフォームの取りまとめでは主に、2015年頃に実用化とされる第4世代移動体通信を対象に導入を検討することになっている。
周波数オークションは複数の無線通信事業者がサービスに使う周波数を、資本主義の原則に基づいて競る仕組み。周波数が不足して奪い合いになってきたため、政府による割り当てではなく、市場原理を持ち込もうという考えが働いた。いまや世界の大勢だ。
最初の周波数オークションは1980年代末のニュージーランド。世界的には2000年頃から、第3世代移動体通信（3G）開始に合わせてオークション制度を導入する例が増えた。日本でも検討課題には挙がったが、「落札額が高騰し、最終的にサービス普及を阻害する恐れがある」などとして、結局は見送られ、今日に至っている。
しかし現状は、OECD（経済協力開発機構）に加盟している30カ国以上のほとんどが導入済み。日本は先進諸国のうちで導入していない数少ない国の一つだ。
日本で直近の再編対象になっている700M/900MHz帯、いわゆるプラチナ周波数には適用されそうもないのが残念だが、将来に向けて議論が始まるのは良いことだろう。
オークション制度を導入することで得られる効果はどのようなものか。
やり方次第で、新規参入、特に中小規模の事業者の参入を加速させ、競争の活性化を促せることだ。自由な参入と競争を促せば、サービスの高度化や料金の低廉化につながる。
ある地域内にいくつも競合店舗が並び、顧客の奪い合いになるコンビニエンスストアは、競争が良い結果に結びついている一例だ。どこに行っても店内が清潔で、商品が過不足なく顧客のニーズに合うように並べられている。この便利な環境は、市場への「参入」と「退出」が盛んだからこそ出来上がったといえる。
今の通信業界の状況は、出店する地域や、その地域内での出店数を政府が制限しているようなもの。今よりももっと便利なサービスを生み出していくには、自由に出店したり、撤退したりできる環境が必要になる。
日本の携帯電話サービスを見ると、現時点ではサービス内容に大きな問題はなさそうだ。ただ10〜20年先までの長期的な視野に立ったとき、それでも問題ないとは言い切れない。周波数オークション制度は、日本の携帯電話サービスの未来を左右する制度だ。
落札額が高騰することが問題視されている。そうなると、かえって新規参入は難しくなる。
確かに、その懸念はある。実際、欧州で落札額が異常なほどに高騰した例があった。場合によっては資金力のある既存事業者が戦略的に額をつり上げることも考えられる。全く同じ条件での競争となると、新規参入者にとっては確かに厳しいだろう。だから何かしらの工夫が要る。
例えば新規参入事業者だけが応札できる枠を設ける。対象となる周波数を複数のスロットに分けて、一度に応札できる範囲を制限してもよい。
ただ、これらの方法には課題もある。新規参入枠には大手のダミー会社が入ってくる場合がある。だからといって応札資格を設けると、質の高いサービスを展開できる事業者が参加してこなくなる危険性もある。スロットを分ける場合も、いくつに分けるのが適切かという指標がなく、手探りになる。
そういった中で私が提案しているのが、「イコールフッティング」だ。既存事業者が応札する場合だけ、既に保有している周波数の分も応札額を支払うよう義務付ける。つまり、新規獲得分の応札額の1.5倍、2倍といった資金が必要になる。恐らく実践した例はないが、効果はあるとみている。
もう一つ、自らサービスを提供しないまま周波数を譲渡・賃貸するような場合に備えた規制を作っておけば、金額をつり上げる目的での応札も回避できるかもしれな
■［後編］オークション入札は時間をかけてリスク判断、海外の事例に学ぶべき
オークションの進め方で考えておくとよいことはあるか。
複数の地域、複数のスロットのオークションを同時進行で一斉に実施するという考え方がある。
そうすれば応札資金を分散させられる。広域で、多数のスロットを望む事業者は、資金繰りが難しくなる。特定の地域やスロットに資金を集中させれば、それ以外のところで参入障壁が下がり、中小事業者でも戦える芽が出てくる。米国のオークションでは全体を20前後に分けた。日本も、道州制のような考え方で全国を7地域程度に分けるとよいのではないか。
入札額に上限や下限を設けるという考え方があるが、どうか。
それは不合理だ。オークションは競争原理に基づく。語源である「オグメント」（augment）は「増やす」とか「上げる」という意味。入札額が上がっていくことは避けられない。
それでも、むやみに高騰しないよう用心深く進めれば、ある程度のレベルにとどめることはできる。
重要なのは落札までにある程度長い時間を置くこと。1回の応札に1週間程度の時間をかけ、全体では数カ月かけてオークションを進める。本当に資金を手配できるかどうかを判断し、金額を上げるリスクを入念に考える時間を与えるわけだ。同時に、1回ごとの上げ幅を小さくさせる手もあるかもしれない。
コンビニエンスストアの例で、「退出」の話があった。オークション制度と合わせて周波数を譲渡する仕組みも必要だと。
そうだ。例えば落札したにもかかわらず、結局、資金繰りが悪化して事業展開できないケースが考えられる。その電波を放置するのはもったいない。
事業展開が難しくなったり、違うビジネスモデルに移行したりする場合には、免許条件を満たす範囲内で、第三者に譲渡あるいは賃貸できるようにする。ビジネスモデル次第では、一部の周波数だけを手放すというケースもあるだろう。こうした2次市場が成り立つようにすれば、周波数を無駄遣いせずに済むし、事業者が柔軟にビジネスモデルを描けて、競争が成立しやすくなる。
オークション制度の導入に向け、これから何をすべきか。
制度設計について考えるべきことはたくさんある。例えば入札金をどう扱うか。電波使用料と同じ扱いでは額が大きすぎる。その電波使用料を、オークションで獲得した周波数に適用するかどうかも決めなければならない。免許の有効期限なども考える必要がある。
いずれにしても、まずは海外の取り組みや制度をよく調査することが重要だ。閉じた知識や経験だけでは、適切な制度は作れない。
幸い、海外には数多くの周波数オークションの事例があるし、実際にオークションを経験した人もいる。総務省は、外部機関を使うなどして早急に海外の制度を詳しく調査すべき。海外の機関に調査を委託する手もある。制度設計の報告書は多いほどいい。その上で、調査結果を公開し、客観的な情報に基づいた提案を求めるべきだろう。
大阪大学・大阪学院大学名誉教授
鬼木 甫（おにき はじめ）氏
1933年生まれ。東京都出身。1958年、東京大学経済学部卒業。1968年、米スタンフォード大学経済学博士。米ハーバード大学、カナダのクイーンズ大学の客員助教授などを経て、1976年、大阪大学社会経済研究所教授、1995年に大阪大学名誉教授。並行して、1996年に大阪学院大学経済学部教授、2009年に大阪学院大学名誉教授。2009年より、情報経済研究所代表取締役所長。著書に「電波資源のエコノミクス」（現代図書）。
（聞き手は，河井 保博＝日経コミュニケーション編集長，取材日：2011年2月1
■周波数オークション、業界の反応さまざま
（＋D Mobile 5月11日(水)18時45分配信）http://bit.ly/qU2nuG
電波の帯域を競売によって事業者に割り当てる「周波数オークション」。総務省は導入検討のためにパブリックコメントを募集し、結果を紹介した。オークションの対象帯域に関して業界の意見はさまざまだ。
「すべての帯域を対象にするべき」「放送については周波数オークションによる事業者選定はなじまない」――総務省が周波数オークション導入検討のために募集したパブリックコメントでは、企業ごとの意見の違いが顕著に現れた。5月11日に総務省で行われた「周波数オークションに関する懇談会」の第2回会合で、募集結果の概要が説明された。
周波数オークションとは、電波の帯域を事業者に割り当てる際に、オークション（競売）結果に基づき事業者を決定する方法のこと。日本では現状、比較審査方式により総務省が帯域の割当先を選定しているが、海外ではオークションを採用するケースも多い。
総務省は2010年12月に策定した「光の道」構想に関する基本方針の中で、オークション導入の検討を決定。懇談会では年内にも議論の結果を取りまとめる方針だ。論点整理の一環として3月から4月にかけパブリックコメントを募集した結果、通信事業者、放送事業者など合計34者からの提案が集まった。提案に関して平岡秀夫総務副大臣は「立場の違いによって雰囲気が違う。複雑に入り組んでいる状況にある」とした。懇談会では、同会の事務局が提案内容を整理、要約の上で発表した。
●意見分かれるオークションの導入範囲
このうち、オークションの導入対象に関する意見では、いくつかの通信事業者が“放送と通信の融合”に配慮した導入のあり方を求めた。
「放送目的・通信目的に限らず、生活のあらゆる分野での利用を前提に、すべての帯域においてオークション対象範囲を議論すべき」（ソフトバンクグループ）、「通信と放送の融合が進むことを前提としたオークション対象範囲のあり方について検討すべき」（UQコミュニケーションズ）、「従来の運用するサービスの種別による切り口ではなく、新たな切り口が必要」（ウィルコム）
一方、放送業界からは「公共的役割を担う『放送』については、周波数オークションによる事業者選定はなじまない」（日本民間放送連盟）といった意見が目立った。
「オークションにより電波利用料額が流動的になれば、デジタル化のためにすでに多大な設備投資を行っているテレビジョン放送事業者の経営への影響が大きい」（朝日放送）、「公共性や安定性（継続性）、エリアの地域性、文化の保持・発展などに果たす役割が大きい事業（例：基幹放送）の周波数は対象としない」（讀賣テレビ放送）、「そもそも公共の財産である電波の周波数割り当てに、オークションという市場競争原理を用いること自体に合理性を感じられない」（シー・ティ・ビー・エス）
このほかにも、マイクロ無線や衛星サービス、NTT東日本とNTT西日本が山間地や離島などへのユニバーサルサービス提供のために利用する無線について、オークション対象外とする提案などが紹介された。
懇談会の構成員からは、電波全体の包括的なオークションの是非や運用方針を早期に取りまとめるのは難しく、4G（第4世代移動通信システム）に関する議論に焦点をしぼって検討を進めるべきとの提案もなされた。事務局では、まず全般的な議論を行ったのちに、具体的な検討を進めるとした。
パブリックコメントの結果は準備が整い次第、インターネットに掲示される。また、提案に関する補足や反論を受け付けるとして、総務省は再度パブリックコメントを募集する方針。
（プロモバ）
最終更新:5月11日(水)18時45分
■周波数オークション懇談会、各キャリアからヒアリング
27日、都内で「周波数オークションに関する懇談会」第3回会合が開催された。今回は、NTTドコモ、KDDI、ソフトバンクモバイル、イー・アクセス（イー・モバイル）、ウィルコム、UQコミュニケーションズの6社が揃い、周波数オークション制度の検討に対する各社の要望や懸念点が示された。
各社からの意見陳述は、1社あたり5分、計30分程度設けられ、その後、1時間半かけて有識者の懇談会構成員から質問が投げかけられた。各社は、周波数オークション導入においては落札額が高騰する懸念、新規参入を妨げる可能性や、資本に余力のある事業者に電波が集中する可能性などが示された。こうした意見は、「先進国では日本だけが導入していない」と語る大阪大学名誉教授の鬼木 甫氏が「（各社は）諸手を挙げて賛成という雰囲気ではないようだ」と述べるなど、周波数オークションに消極的と見える部分もあった。
質疑が進められる中でイー・アクセスが「まったくの更地で何をやっても良いという状況であれば夢は出てくる」と述べるなど、事業者側は周波数オークションそのものを全て否定するのではなく、公正な競争環境、落札額の高騰防止など、条件が整っていればメリットがあるという見方もなされた。
■ 各社の見解
NTTドコモでは、周波数オークションのメリットに国庫収入の増加がある、としながら、落札額の高騰は品質への影響、高度化の遅れに繋がりかねないと指摘。また、一度獲得した帯域の免許有効期間が切れ、新たにオークションが行われてしまうと、ユーザーに不利益が発生するとして、再割当はオークション対象にしないことが適当ではないかとした。このほか、オークションにかけられる帯域は事前に公平な情報公開が行われること、技術革新が早い現状にあわせて将来の拡張性を踏まえること、事前に想定していない電波干渉が起きた場合の対策などの検討も求めた。
KDDIは、これまでの携帯電話サービスが新規市場を開拓し、ユーザーの利便性向上に貢献してきたとアピールし、こうした流れを止めるような制度は避けるべきとする。またドコモと同じく、事前の情報公開も求めた。
ソフトバンクモバイルは、電波の公平利用という観点を掲げ、通信分野と放送分野の電波で用途を区別せず、横断的に使う必要があるのではないかとする。二次取引（転売）などの制限も指摘したほか、大資本の事業者が電波を独占するケースに懸念を示して、公正な競争環境への配慮も必要とする。
イー・アクセスは、市場競争の停滞、新規参入の阻害を懸念する。また、大資本の事業者が電波を独占し、現在の競争力の差が、オークションによって拍車がかかり、格差を助長する可能性を不安視する。2005年に免許を得て携帯事業へ新規参入した同社ならではの見解として、もし2005年時点でオークションが行われていれば、上下5MHz幅で1000億円かかった場合、1ユーザーあたり4万円の追加負担が必要で、オークションにかかった費用を回収するためには競争力のある料金設定、積極的な投資は難しく、設備投資額にも影響するとした。
ウィルコムは、電波の買い占めを排除しつつ、新規参入を促せる制度が実現できるかどうかと指摘。また、オークションだけではなく、電波利用料の負担が大きすぎるのではという意見も出された。
UQは、小規模な事業者に配慮して、オークションにかけられる電波が細切れになる可能性を案じて、FDD方式では10MHz幅以上、TDD方式では20MHz幅以上など、一定の帯域をまとめるという考えを示した。電波利用料については、UQは年間29億円支払い、現行制度でも、周波数の有効利用を心掛けさせる仕組みになっているとして、オークションが行われる際は電波利用料を課すかどうか検討するよう訴えた。
■ オークションは競争を促進するか
各社からの意見陳述が終わると、構成員の鬼木氏は「先進国で導入してないのは日本だけで他国からかけ離れている」と述べると、各社は、海外と比べ、日本のサービスの高度化は進んでおり、料金水準も含め、引けを取らないとの見解が示された。特にUQからは、比較審査で免許を割り当てる日本と、オークション導入済の諸外国とでサービス状況が同等と言えるのであれば、結果として「日本がオークションを導入していないのはまずいとは一概に言えない」と述べた。
またオークション導入の時期について、イー・アクセスからは「海外でオークションが行われたのは、3Gの黎明期などで、各事業者にまんべんなく割り当てられる帯域があった。これだけ高度化してエリアが完成している日本の現状で、オークションを導入することに懸念を感じる」との指摘がなされた。こうした見方は、周波数オークションの対象とする電波帯域が、既存サービスも利用可能とするのか、あるいは新規サービスに限定するのか、今後の検討が必要な部分と言える。
こうした事業者の意見に対し、鬼木氏は「もし日本の3Gサービス開始時に、オークションが導入されていれば、もっと良いサービスが実現していたのではないか。証明はできないが、だから導入したほうがいいと思っている」と語り、コンビニ業界を例に挙げる。同氏は、土地を自由に取得して店舗展開できるコンビニ業界は競争が激しく、店員のスキルも高いとする。コンビニと通信業界は同じではないものの、一定の土地（電波）に利用が制限された場合、政府が参入事業者を選定する方式と、オークションという競争で参入できる方式のどちらが望ましいか、各社に意見を求めた。
これに対して各社は、現状であっても各社間で厳しい競争にさらされていると述べる。特にウィルコムは、「もしオークションが行われていれば、もっと競争があったのではということだが、参入者の顔ぶれは変わっても人数は同じではないか。移動体通信は生ぬるい競争ではなく、実際に、ウィルコムは一回潰れた。データ定額、音声定額と必死にやって、ここまできた。“オークションがなくてあぐらをかいていた”という状況ではないと思う」と、鬼木氏の見解を否定した。またソフトバンクモバイルも「コンビニは面白い観点だが、出店閉店が容易なコンビニと比べ、インフラ事業はそう簡単に動きにくい」とした。
■ 電波利用料について
質問に答える形で、各社からは、通信量の増大傾向は今後も続き、更なる周波数帯域が必要との予測も出された。また免許の有効期間も、オークションで割り当てられた場合は現状の免許期間よりも長い方が望ましいとされた。
平岡副大臣
平岡秀夫総務副大臣は、電波利用料に関連し「電波利用料とオークションを1つにまとめたような形」と「電波利用料に加えてオークション費用という形」という例えを示し、「あのときこう言ったじゃないか、と後から責めない。この2つのほかにも第3のアイデアあがれば聞かせて欲しい」とざっくりした案への意見を求めた。
ドコモは「オークションがどういう位置づけになるか、という議論になるだろうが、オークション導入後の電波利用料は、オークション対象の帯域から除外するのが適当」とし、KDDIも「オークション代金の一括払いか年ごとの支払いか、という点では会計処理上の課題もあり、今後（懇談会で）検討していただくとありがたい」とした。また、ソフトバンクモバイルは「現状の電波利用料は、管理費用としては高いのではないか。低い電波利用料とオークションの組み合わせはあるかもしれないが10年かければ結構な額になりそうだ」と高額な支払いを危ぶむ。またイー・モバイルやウィルコム、UQも「電波利用料＋オークション代金」という形は、高額な支払いの可能性が高まるとした。
電波利用料から派生する形で、A．T．カーニー プリンシパルの吉川 尚宏氏から周波数オークションの在り方として「1MHz幅あたりを定額にしたほうが利用効率が高まり、インセンティブが図られるのではないか」とアイデアが出された。今回のヒアリングの中でも、一部事業者の電波買い占めを懸念し、「1事業者あたり数十MHz幅まで」のような形で割当に上限を設定する考えは出ていたが、吉川氏の案は帯域1つの値段はそのままで、応札する事業者が取得する周波数幅を判断し、取得できた分の電波はできるだけ多くのユーザーに利用できるようにする……という流れが期待できる。この点について意見を求められると、UQは「長期的に見ればそうかもしれないが、電波の利用効率という観点では、新規参入においては徐々に費用が増えるという形のほうがやりやすく、初期費用が大きくなるのは厳しい。もっとも資金が潤沢であれば、そうした考えもありえる」と回答し、新規参入事業者にとっては壁になるとした。
会合終盤には、オークションの導入が企業の投資判断に影響するかどうか、平岡副大臣が問うと、「入札者は経済価値を認めて応札するが、高騰すると企業努力で吸収できるもの、できないものがある」（ドコモ）、「ファイナンス面で金融機関が『余計なことをするな』と言う可能性はある」（ソフトバンクモバイル）、「（獲得した免許の有効期限が切れることがあれば）投資を続けていいか考えるだろう」（ウィルコム）など、各社がコメント。平岡副大臣は最後に「本当に難しい課題があるというのが率直な感想。しっかり整理して対応できるようにしたい」と語っていた。
■ URL
会合案内
http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/kenkyu/syuha/
■ 関連記事
・総務省で「周波数オークション懇談会」、まずは論点整理から (2011/3/2)
(関口 聖)
2011/5/27 21:23
http://asumaken.blog41.fc2.com/blog-entry-3476.html
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