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ＮＰＯについての再考
君も地域で取り組んでみないか
鈴木啓太郎
http://www.bund.org/opinion/20060425-2.htm
はじめに
98年の法制定以来、国内ＮＰＯ法人（特定非営利活動法人）の数は増え続け、05年の統計では、法人登録数は２万５０００を超えてなお増加傾向はとまらない。
多くの自治体でＮＰＯの存在はめずらしくなくなったし、テレビや新聞といったマスコミに取り上げられる回数も増えた。「ＮＰＯ理事」といえば、何らかの肩書きとして社会にも通用するかのようであるし、07年問題で大量退職する団塊世代の受け入れ先としても、あるいは、地方自治体の指定管理者制度の受注先としても、ＮＰＯはしばしば話題に上るようだ。
だが、だからといってＮＰＯが広く社会に受け入れられ、「新しい公共」であるとか「官と民の協働」などとして、人びとに認知されたというのは言い過ぎだろう。
実際のところ、自治体の指定管理者導入で受注指定法人となったＮＰＯは10％に満たないし、それも旧来の管理委託を行っていた団体がＮＰＯ法人を取得したという例が圧倒的に多い。一方では、暴力団関係者がＮＰＯ法人を隠れ蓑にしているとして解散を通告され、法人は作ったものの実態の不明なもの、連絡先すら定かでなく業務改善命令が出されるなどのケースが後を絶たない。ある調査によれば、ＮＰＯ法人の半数以上が、こうした実体なき法人となっていると報告している。
本稿では、こうした法制定以来の現状を踏まえつつ、ＮＰＯとは何かに迫ってみたい。とくに、では、そうしたＮＰＯは、われわれ社会運動にとって何らかの役割を担いうるか、といったいささか自分たちの現状に引きつけた議論を試みてみたい。
そこで大変アプリオリではあると思うが、まず最初に、ここに政治と企業、公と私という縦・横２つのベクトルを設定して問題を考えていきたい（図１）。政治と企業を横軸に、公と私を縦軸においた図を念頭に置いていだけないだろうか。ちょうどこの両者の中間項にあるＮＰＯの位置を明確にしていきたいのである。
なんのために
３月11日朝日新聞be Report欄に、「ＮＰＯで成功するコツ」という記事が組まれた。
この記事によれば、「成功するための７箇条」とは、１、はっきりとした使命を。２、仲間選びは慎重に。３、自前で実態調査を。４、ない力は外から。５、財源は多様に。６、活動は楽しく。７、小さくとも成果を、となっている。各地ＮＰＯの実践例とともに紹介されている。
さてこれを見て、この点は得意だがこの点はどうも…といった見方が成り立つだろうか。これらは相互に絡み合うのできっちりとは分類できないが、筆者なりの勝手な考えを言えば１、３、７といった目的に係わる分野を、「政治と企業」の横軸で考え、２、４、５、６といった組織編成や手法に係わる部分は「公と私」の縦軸に分けて考察することができそうである。
まず１の「はっきりとした使命」のほか、３や７に係わる分野で見ておこう。 03年５月の法改正で、ＮＰＯ法の指定する特定非営利活動は、現行の12分野に新たに５つの分野が加えられ、全部で17分野となった（別表１）。このいずれかに属さないと法人認証は無理だが、この分野に属すれば官庁は「必ず認証しなければならない」ものとされている。これは許認可ではなく、認証、つまり承認という手続きだから、それほど難しい要件ではない。
たとえば、水力発電を目指したとしよう。その発電が環境保全に貢献する技術革新の要素を備えていれば、「環境の保全を図る活動」にも「科学技術の振興を図る活動」とも分類出来るので、充分に法人取得の要件を満たしていることになる。ただし実際に技術が完成して、電気の販売が可能ならば、わざわざＮＰＯになる必要がない。企業活動としてやっていく道も選択できるからである。
ところが「使命」の部分、つまり「環境保全」に重きが置かれていたとしたらどうだろうか。その「使命」実現を目的とするならば、企業的な採算に見合わなくとも、活動することはたくさんある。つまりより高度な技術を求め、環境的な目的に合致させるために、寄付を求めて人々に訴えることも出来るし、行政から何らかの助成を引き出すことも可能である。
しかし、より強くその「使命」を意識するなら、やはりＮＰＯである必要がなくなる。政治的な目的（政権の獲得、政策への介入）をもって、政党もしくは政治団体を志向する方が「使命」の実現には遙かに有利だったりするからである。
ＮＰＯの領域は、この企業と政治の中間（スキマ）に実に曖昧な形で位置している。 ＮＰＯの行う事業は、収益的な事業もあれば、社会的な課題の解決をかかげる場合もある。たとえば「環境保全」を目的としたＮＰＯでも、実際にやっていることはバザーなどの収益事業のみというのもまったくかまわないのである。アメリカの環境団体のように、派手なパフォーマンスで世論に訴え、ダイレクトメールで寄付を募るのもいいだろう。
肝心なことは、市場経済的に収支のバランスが成立して活動を継続的に保持するから、法人格の取得の必要が生じるのであって、何らかの事業、誤解を恐れず言えば企業的（経済的）な仕事をしないならＮＰＯになる意味はないということである。その意味で、事業化する分野を自分で調査、研究、開発し、具体的な成果を積み上げて、組織の活性化を図るなどの技量が必要となる、というわけなのだ。
どちらかといえば
今度は、そうした組織の編成や手法の問題（７箇条の２、４、５、６）を、「公と私」の縦軸で考えてみよう。
ＮＰＯ法人は「営利を目的としないこと」、つまり非営利のセクターであるということが大前提になる。営利を目的としないということは、収益事業をやってはいけないということではない。それは「利益があがってもそれを構成員で分配せず、また解散時にはその財産を国等に寄付する」こととされる。要するに組織の財産を構成員の財産として処分することや、私有財産と見なすことはできない、といっているのだ。もちろん利益を上げて、報酬や給与として社員に支払われることには（役員には制限があるが）なんら問題がない。
このほか、法制では組織の構成、財政報告、情報公開などの手法が事細かに決められており、一定規模以上のＮＰＯとなれば、事務手続きを行うだけで専属の事務員を必要とするほどの事務量になる。実際にやってみるとものすごくめんどうくさい。どうしてこんな手続きが必要なのか。それはＮＰＯの公的性格が強く意識されているからである。
日本では公共的な領域は、国家・行政を除けば、非営利部門が担うとされる。法人とは個人に認められる諸権利を組織に与え、一個の人格と見なす考え方だが、学校法人、宗教法人など独自法で定める以外の「公益」の法人を規定しているのが民法34条だ。具体的には公益法人、社会福祉法人、農協、毛色の変わったところで生協など協同組合が含まれる。これらはすべて監督官庁の許認可（ＮＰＯのように認証ではない）で成立し、基本的には行政の下請けとしての位置を与えられ、特権的な税制をうけたり、ときに天下りの機関になったりもする。
公益法人（財団法人・社団法人）は、収益事業への課税において「みなし寄付」が認められ、法人税には軽減税率が適用され、預金金利などの金融収益も非課税となる。なお社会福祉法人の場合は、みなし寄付の範囲がより大きく、介護保険事業など非課税である。
ＮＰＯも原則非課税だが、法人税法上の収益事業（33業種）は課税対象とされ、住民税の均等割税も支払うことになる。この差別的な待遇は日本の特徴といえるのだが、既存の公益法人擁護のためか、ＮＰＯは私人に近い扱いを受ける。
これが公と私の狭間にあるということの意味である。私人なのかと思えば私的財産は認められず、報告義務や手続きに縛られる。公人かと思えば税法上の優遇処置は受けられないのに、私人としての自由さもない。このどっちつかずの中途半端な形態がＮＰＯということになる。
中途半端なスキマ産業としてのＮＰＯ。こうした定義は、否定面が強調されるように受け取られるかもしれないが、スキマ産業は言い換えればベンチャーである。専門的な領域もあるが、どちらかといえばその手軽さを活用して、仲間づくりや、問題を広く外へ訴えたりする組織の編成や手法を得意とする。そんな活動のあり方がＮＰＯの特徴として浮かび上がってこないだろうか。
もう１つの特徴は行政を動かしやすいことだ。今、地方自治体はアウトソーシングに血道をあげて、何とか、行革＝小さな自治体づくりを成功させようとしている。「非営利」、「市民的」で「公共的」なイメージを持つＮＰＯにとっては、委託事業や指定管理者となるチャンスでもある。もちろん正面から訴えて助成を引き出す道もある。
「７箇条」のいう多様な財源とは、寄付もあるが、こうして行政や企業とタイアップしている事例がほとんどだろう。「官との協働」など多くの人が未経験だから、ためらいはあるかもしれない。しかし、仲間づくりやネットワーキングなどの領域は、市民運動や社会運動が経験していることと何も変わらないし、むしろ専売項目だといえる。
図に立ち返ってみてみれば、どちらかといえば「政治」の側に近く、どちらかといえば「私」の側に近くて自由度が高い。そんなＮＰＯをわれわれが目指していくことは可能ではないだろうか。その場合非営利部門の諸組織がどのように成立しているかは国によって違う。その自由度や形態は実に様々だ。一般的に政府・行政の役割が大きければ非営利部門の役割は小さく、国家行政が縮小を図れば非営利部門が伸張するという傾向は共通である。
アメリカなどはもともと政府の権限は限定され、非営利部門は自ずと成長したが、日本は政府・行政の権限が大きく設定されており、非営利部門は限られた領域に押しとどめられていた。ＮＰＯ法などが登場したのは、新自由主義的な「小さな政府」路線との関係で、行政が「民間でやれることは民間で」と、アウトソーシングしていく領域に企業では担えないスキマが生まれることを懸念して、そこをＮＰＯなどに下請的に埋めさせようという意図からだ。
従って、行政にとってはＮＰＯをいかにコントロールするかが課題だが、ＮＰＯにとっては単なる下請けを越えて、社会の中にいかに役割と位置を占める活動を拡大していくかが課題となる。そこで税制の優遇化、制度の自由化などは不可欠の要求項目である。
とはいえ非営利部門の原点は、政府・行政の不備や非力を、民衆自身の努力によってカバーしていくことにある。その意味では「スキマを埋める」位置にあったことは確認しておくべきだろう。
どこからきたのか
こうした非営利組織の原初とでもいうべきものは、資本主義発生の端緒でもあったイギリスの協同組合運動と関連している。その発祥として世界に知られるロッチデール原則に立ち返って見てみよう。話は１８４４年にさかのぼる。
産業革命を経て発展したイギリス資本主義が、エンゲルスの『イギリス労働者階級の状態』に見られるような、小生産者の没落による失業と貧困に苦しむ時代を迎えていたころである。イギリスの協同組合運動は、そういった社会状況のなかから労働運動や社会主義と並行して起きた。ランカシャー州ロッチデールでは、世界初の協同組合である「ロッチデール公正先駆者組合」が28人の紡績工らによって設立された。ここを発祥の地として後に確立していく考え方が「ロッチデール原則」と呼ばれ、協同組合の世界的な運動に影響を与えていくのである。
すでに伝説となっている物語は次のようなものだ。 最初に組合を立ち上げた紡績工たちは、自分たちの１か月分の給与1ポンドを出し合って、小さな店を開くことから始めた。取扱い商品は小麦粉、オートミール、バター、砂糖の4商品だけ。なおかつ開店時間も月〜土曜の晩に限られた。ところが、同組合は著しい成長をみせて、わずか12年程度で組合員数50倍、基金総額約４００倍にまで成長をとげた。１８６７年には、図書室など教育施設まで備えるセントラルストアをオープンさせたのである。
先駆者組合設立当初１８４４年の最初の規約には、「自立した国内植民地の設立」を目的としており、「国や行政に、企業に依存するのではなく、必要とあらば自らの手で働く機会を作り出す。必要とあらば台地を耕し、自らの手で食料も安定確保しよう」（内橋克人『共生の大地』）という思想が息づいていたという。そのために「１人１票の議決権」「現金での取引」や、「公正で品質の良い商品」など、今に生きる数々の「原則」が取り決められていったのである。
有名な「万人は一人のために一人は万人のために」というスローガンも、協同組合運動で使われたのが最初だそうだ（『新版協同組合事典』家の光協会40頁）。これらはロバート・オーエンを祖とする社会主義者たちの考え方だった。
先駆者組合が案出した原則とその世界的な変遷については割愛させていただくが、ここでは「対出資金利子の固定〜制限」と、「購買高配当」といった原則だけは紹介しておこう。
「対出資金利子の固定〜制限」は、出資金に対する利子を固定し、売上高が増加しても利子配当の高騰を制限する仕組みである。売り上げの増加で得た資金は共同の利益のためのフォンドづくりや投資にまわすためで、「他の組合援助」のほか「教育施設」や「禁酒ホテル」建設など福利厚生も想定された。
もうひとつは「購買高配当」。現在のポイント制のようなものだが、買ってくれた人には利益の一部を還付する仕組みだ。広告費や中間商人を排除するぶんの利益を利用者に回して、購買インセンティブを高めたのである。
このようにロッチデール原則は、一方で市場経済に適応する形で協同組合運動を自立させながら、他方で「公正」を社会的に貫徹させる形で、資本主義経済に対する批判を展開したことに特徴があった。貧困や失業を乗り越えて相互自助を遂げていこうとするソーシャル・アントレプレナー（social entrepreneur）精神は、まさにここに息づいていたのである。 日本のＮＰＯ法は「小さな政府」路線との対応で、行政の都合から生まれたものであり、生き延びていくためには、おそらく、ほとんどの場合に、行政の下請的な性格は免れない。そういう意味では、ＮＰＯ本来の特性を備えた非営利部門としての組織、つまり自立した共同体でありながら社会改革も提案できるような要素を持った組織はまれというのもうなずける。しかし、「小さな政府」がもたらす、様々な社会的矛盾を改革していくために、政府・行政機関とは一線を画したＮＰＯが成長していくならば、その果たすべき役割はけして小さくないのである。
どこへ行く
国家は、家族その他の中間的諸組織から成り立つが、そこでの支配権はだれが握っているのか。これは政治学の大きなテーマだった。人間の社会生活の営みは、家族やその属する共同体を起源とするという考えにそう異論はないだろう。だから家族を支配するのは、国家レベルの一般的な原則ではなく、家族や共同体に固有の原理でなければならないという考えが成り立つ。ここから「補完性の原理」（Principle of subsidiarity）という命題が成立する。
すなわち人びとの生活の問題は、その生活に最も近いところにある共同体が決定し、問題の解決を図らねばならない。ときに、その手に余るような場合にのみ、さらに上部にある連合的な共同体の手に委ねられるが、だからといって、下位レベルにあるものをコントロールしようとしてはならず、かかわりは補完的であるべきだ、とする考え方である。
これに対し、国家にこそ支配権を認め、唯一人格を認めるというのは、今なお国際社会の主流をなす考え方である。そこでは、家族及び共同体など中間的組織は従属した位置にしか置かれない。
しかし、近年こうした国家主権の考えは大きく揺らぎ始めた。なにより地球環境問題が国境という枠にとらわれていては解決不可能であることを突きつけた。グローバル化する情報、経済もあたらしい時代を引き寄せた。ここにいたって国際協力のあり方は、大きな変化を見せてきたのである。
その典型的な出来事は、いうまでもなくＥＵの成立である。「補完性の原理」が盛り込まれたマーストリヒト条約は、ヨーロッパ11カ国の外交・安全保障政策の統合、経済・通貨の統合などのほか、超国家機関としてのＥＵを正式に発足させたのである。
ギデンズは『第３の道』で次のように書いている。「サブシディアリティは、超大型国型でも単なる自由貿易圏型でもない政治的秩序を構築するための理念であると同時に、国家の影響力を刷新するための理念でもある」（邦訳１２８頁）。
そもそもは、ＥＵの枠組みに吸収される事によって、それまで各国が行って来た文化や政策の独自性が制限されるのではないかという不安や不満に対応するため、「それぞれの国で出来る事は極力その国でやってもらう。国のレベルでは不可能な、ＥＵで行うしかないと判断される問題についてのみ、ＥＵが権限を行使する」という原則を、ＥＵが打ち立てたことにはじまる。
さらに、この考え方はＥＵと加盟国の関係のみに留まらずに発展し、国と地方自治体との関係にも、地方自治体と地域あるいはＮＰＯとの関係にも適応されていく。いまやヨーロッパ統合の進展と共に、地域や都市の役割の増大といった傾向がさまざまな形で起きている。まさにローカル化はグローバル化に対応して進展し「国家の影響力を刷新」しようとしているのである。
イギリス、ブレア政権のシンクタンクのひとつ「DEMOS=デモス」が、97年に発表した報告書「The rise of the social entreprenerur＝社会企業家の台頭」によれば、問題は次のように発想されている。「人々は、福祉のためにもっと税金を払うことには抵抗する。しかし、社会のセーフティ・ネットが失われることにも反対する」
周知のように、既存の社会システムがある種のこう着状態にあると、人びとには理解されている。しかしサッチャー政権が行ってきたように、コストを削減し、サービスを低下させるだけでは社会の不安をかき立て、人びとの同意は得られない。
ではどうするのか。
「人々を貧困と依存の状態にとどめおく現在のシステムとは違う、問題解決型の福祉システム、アクティブな福祉システム」（引用は『社会起業家』ＰＨＰ新書、町田洋次から）を作り出さなければならない。デモスが「社会起業家」に注目した理由はまさにここにある。社会の現場にあって、人びとの生活に最も近いところで、その矛盾を実践的に解決していくために、調査し、研究し、提案をしていく組織が必要だ。
既存の社会システムの閉塞性を打破していくために、政治権力を獲得して社会変革を目指すという発想も必要なことである。人々の不満を政党が上手に吸収すれば、サッチャー保守党が破れたように、政権交代は可能かもしれない。しかし新しい社会システムを構想できなければ、社会のニーズにこたえたことにはならない。だからこそ、新しい発想で、新しいシステムを築き、実践的に問題解決を図っていかなければならない。このような考え方は、ブレア政権発足時の特別顧問団に共通する考え方だったと思う。
日本でこの役割を担いうる組織の１つがＮＰＯであることは間違いない。 行政が撤退していく福祉、教育、環境、まちづくりといった分野の空白に、私人に近い自由度を最大限に生かし、そのスキマを埋めるかのごとく活動を展開し、行政から資金を得てもけっしてそれに甘んじず、自立の精神を貫き、社会変革のための提案を可能な限り人びとの生活に近い分野から行っていく。それができるのもＮＰＯの特徴に他ならない。
（ふじみ野市市会議員）
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（２００６年４月２５日発行 『ＳＥＮＫＩ』 １２１０号４面から）
http://www.bund.org/opinion/20060425-2.htm
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